加強地方立法工作推進消防監管法制化進程

摘 要:為進一步增強消防法制建設，切實解決經濟社會發展過程中遇到的消防新情況、新問題，提高火災抗御水平和能力，昆明市今年將《昆明市消防條例》(以下簡稱《條例》)列為今年的人大立法項目，力圖通過立法著力解決城市發展過程中面臨的各種問題，不斷提升城市消防安全監管水平。

中圖分類號:F23文獻標識碼:A 文章編號:1674-098X(2011)08(b)-0093-01

1 制定《條例》的必要性

1.1 當前全市火災形勢仍較嚴峻

“十一五”期間，全市共發生火災3775起，死亡60人，傷31人，直接財產損失2249.8萬元。發生較大以上火災6起，其中，特大火災1起，重大火災4起。火災次數占到全省的32.3%。

1.2 消防工作與經濟社會發展仍不適應

主要表現為一些地方和單位對消防工作仍不夠重視，投入不足，措施不落實，公共消防基礎設施和裝備建設不到位，消防工作仍很薄弱。特別是隨著昆明區域性國際城市戰略的提出，對消防工作提出了新的更高的要求。

1.3 傳統與非傳統消防問題碰頭疊加

由于各方面責任落實不到位，舊的火災隱患難整治，新的火災隱患又不斷產生。隨著經濟發展，新能源、新工藝和新材料廣泛應用，生產生活用電、用火、用油、用氣量增多，人流、物流加劇，火災風險日益增高。新修訂的《消防法》賦予了公安消防部門更多的搶險救災職能，當前經濟轉型、社會結構劇烈調整，經濟社會處于“矛盾凸顯期”，各種災害、事件多發，社會不穩定因素增多。“十五”與“九五”相比，全市公安消防部隊出警數增長97％，其中，應急救援和處置突發事件的數量增長了8倍。

1.4 消防法制還很滯后

經濟社會在飛速發展，經濟業態及人的行為日趨多元化，現行的消防法律法規還難以做到“全覆蓋”，一些領域、一些方面的法律規制還處于“空缺”，難以做到“有法可依”。加之公眾對消防安全的訴求日趨增強，現行消防法律法規對社會生產生活的規范難以滿足公眾的需求。

2 《條例》制定中需解決的主要問題

2.1 需強化高層建筑消防安全管理工作

2005年我市共有高層建筑983棟，2006年至2010年我市新增高層建筑1389棟，平均每年增加近278棟，增幅達141%。目前我市在建和擬建高層建筑尚有527棟，其中在建高層建筑327棟，最大建筑高度186米(欣都隆城)，擬建高層建筑200棟，最大建筑高度330米(南亞之門)。隨著昆明市城市化進程步伐的加快，土地資源的緊縮，單體建筑向高處發展，高度越來越高，高層住宅建筑群的規模越來越大、越來越多，使用功能也越來越復雜，100米以上的超高層增多，給昆明市的消防工作帶來了巨大挑戰。一是物業管理公司作為消防管理主體，大多存在重效益、輕安全思想，在人力、物力、財力等方面投入不夠，未按規定定期對消防設施進行檢測維護保養，消防設施完好率較低;二是業主為了改變建筑的使用功能(將住宅樓變為辦公樓、倉庫等)，隨意變更建筑原有的防火設計，使建筑結構、消防系統的設置、防火分區改變，造成很多消防安全隱患，建筑火災危險性增加。三是建筑物私搭亂建情況突出、消防車道及登高撲救場地被占用;四是高層建筑內部安全疏散通道破壞現象嚴重。現行消防法規對以上行為的規制約束不足，導致一些隱患難以得到整治，嚴重威脅公共消防安全。

2.2 需明確多產權單位的消防責權

《消防法》規定:“同一建筑物由兩個以上單位管理或者使用的，應當明確各方的消防安全責任”，但卻沒有明確相應的法律責任，導致多產權建筑消防安全管理面臨諸多困難:一是各產權方消防安全管理責任不明確;二是消防設施、設備破壞嚴重，但維護資金不足，使很多消防設施形同虛設;三是層層出租、轉租，多次內部裝修遺留了大量火災隱患;四是責任主體不明，消防管理和隱患整改互相推諉的現象時有發生。

2.3 需加強對“九小場所”的監管

隨著市場經濟和城市化進程不斷發展，“九小場所”如雨后春筍般迅速增加，這對促進民營經濟發展、城鄉統籌、增加就業具有重要的意義。但隨之帶來的“九小場所”消防管理薄弱的問題。一是建筑不規范，安全保障差。大部分“九小場所”普遍存在建筑耐火等級低、疏散逃生條件差、消防設施缺乏、火災荷載大、防火間距不足等隱患;且場所內“三合一”現象突出，用火用電管理不規范。二是責任不落實。很多業主消防安全責任意識淡薄，消防投入少，消防設施器材缺乏，消防安全制度不落實，消防管理嚴重不規范。三是小場所從業人員消防素質偏低，預防和應對火災能力不足，受災后所帶來的社會問題突出。從近幾年的情況看，90年代沿海地區小場所亡人火災多發的局面在我市已開始抬頭。

2.4 需進一步加強農村防火工作

“十一五”期間，我市共發生農村火災1252起，死亡35人，受傷8人，直接財產損失940.8萬元。農村火災比重大，危害大，導致一些村民因災致貧、返貧。一是農村消防基礎設施建設滯后，有的還與當前正在開展的新農村建設不同步;二是農村消防宣傳教育不足，農民群眾消防意識偏低;三是農村消防責任主體及其職責不夠明確，管理不到位。四是農村消防力量及裝備布點量少質弱，與城鄉統籌的要求不相適應。

3 目前《條例》立法工作開展情況

3.1 制定工作方案，成立專門機構

為確保立法工作的順利開展，把《昆明市消防條例》作為一項立法和制度創新工作切實抓緊抓好，制定了《〈昆明市消防條例〉立法工作方案》，成立立法工作領導小組，設立起草工作辦公室，專門抽調業務骨干，到起草工作辦公室工作，實行“專人專辦”。

3.2 制定了起草工作計劃和匯編

根據條例的送審時間及工作程序，制定細化了具體的工作步驟。包括了條例初稿完成、討論計劃、調研座談、送審審議等時間步驟、日程安排，用于統籌指導起草工作。目前起草班子已召開了第一次會議。已收集整理了國家、省、市及其他地區的法律法規和資料文件，并制成了資料匯編。

3.3 召開了《條例》啟動會議

3月16日，昆明市市政府在市級行政中心市政府組織召開了《昆明市消防條例》立法啟動工作會議。市政府、市公安局、消防支隊相關領導出席會議并作了重要講話，昆明市規劃局、建設局、住保房管局、教育局、工商局等相關單位負責人到會，會后，昆明市人民政府辦公廳下發了《〈昆明市消防條例〉立法工作方案》，全面啟動立法工作。

3.4 開展立法調研工作

收集整理在貫徹執行《消防法》、《云南省消防條例》中存在的問題，擬定《昆明市消防條例》立法工作的調研思路，調研提綱，結合昆明實際，有針對性地提出有效對策、措施，形成調研報告，并在此基礎上著手撰寫條例初稿。

4 下一步工作計劃

根據立法程序及工作需要，將組織有關人員到江蘇、山東、河南以及沿海等地進行立法調研，形成《條例》、《辦法》調研報告和征求意見稿。5月下旬由起草工作辦公室征求省、市級相關部門意見，形成《條例》、《辦法》的討論稿。組織召開專家、學者咨詢論證會，對《條例》、《辦法》的討論稿進行修改，形成《條例》、《辦法》聽證稿。6月，將《條例》、《辦法》聽證稿通過報紙、市政府門戶網站向社會公眾征求意見，召開聽證會或座談會。6月下旬至8月下旬，對《條例》、《辦法》進行修改完善，形成人大論證稿和政協協商稿。9月，召開立法工作領導小組會議，根據會議意見修改后形成送審稿及其說明，上報市政府常務委會審定。10月下旬，經市政府常務會討論后，形成提請市人大常委會審議的議案、《條例》、《辦法》文本及其說明，并報送市人大常委會審議。