我國流動(dòng)人口管理和服務(wù)的創(chuàng)新

[摘要]流動(dòng)人口是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種特殊的人口現(xiàn)象，其規(guī)模還在逐年擴(kuò)大，對城鎮(zhèn)人口社會(huì)管理帶來巨大挑戰(zhàn)?；鶎恿鲃?dòng)人口管理工作存在管理社會(huì)化程度低、人口信息資源利用率不高、缺乏有效的服務(wù)管理工作機(jī)制、漏管失控現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。因此，必須對我國流動(dòng)人口管理和服務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新，包括推進(jìn)居住證制度、加強(qiáng)出租屋巡檢、加強(qiáng)信息化管理、加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系監(jiān)管和建立流動(dòng)人口自治管理模式。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口 管理 服務(wù) 現(xiàn)狀分析 創(chuàng)新

人口流動(dòng)是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種特殊的歷史現(xiàn)象，在特定的政策和制度背景下形成的一個(gè)特殊的社會(huì)現(xiàn)象。人口流動(dòng)是市場經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)資源流動(dòng)、要素重組的客觀表現(xiàn)。當(dāng)前，我國相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范尚未建立起來，對流動(dòng)人口的管理與服務(wù)工作漏洞大、空隙多，問題十分突出。為此，流動(dòng)人口管理和服務(wù)的創(chuàng)新迫在眉睫。

一、目前我國流動(dòng)人口管理現(xiàn)狀

(一)流動(dòng)人口產(chǎn)生的問題

流動(dòng)人口通常被界定為離開戶籍所在地，在外從事各種活動(dòng)的人口，或在流入地居住而沒有本地戶口的人口。目前我同的流動(dòng)人口多為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工為主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國流動(dòng)人口總量1982年為3000萬，1985年為4000萬，1997年則首次突破1億大關(guān)，2009年達(dá)到2.11億人。按照國家統(tǒng)計(jì)局2009年統(tǒng)計(jì)，到2008年底，國家人口總量為13.2802億人，流動(dòng)人口占全國總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)達(dá)到15.89％。流動(dòng)人口形成的動(dòng)態(tài)社會(huì)對城鎮(zhèn)人口社會(huì)管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。

1、流動(dòng)人口違法犯罪問題突出

流動(dòng)人口流動(dòng)過程中社會(huì)服務(wù)和管理缺失，極易引發(fā)社會(huì)治安問題。以廣東為例，廣東是我國流動(dòng)人口管理任務(wù)最繁重的地區(qū)之一，該省現(xiàn)有流動(dòng)人口近3000萬人，其中約70％為外省流入，約95％集中在珠三角地區(qū)。據(jù)廣東省公安廳治安局介紹，近年來該省犯罪嫌疑人中流動(dòng)人口占70％以上。

2、流動(dòng)人口被侵害問題突出

流動(dòng)人口身居異鄉(xiāng)，孤立無援，往往聚集在城中村、出租房屋集中區(qū)等治安狀況復(fù)雜地區(qū)，又缺乏自我保護(hù)意識和有效的社會(huì)保護(hù)，容易成為犯罪分子侵害的主要目標(biāo)。還以廣東省為例，該省刑事犯罪被害人中流動(dòng)人口占70％以上。

3、流動(dòng)人口成為社會(huì)生活中的弱勢群體

社會(huì)上對流動(dòng)人口普遍存在偏見和歧視現(xiàn)象，一些用工單位特別是一些個(gè)體私營企業(yè)經(jīng)營者和業(yè)主，對流動(dòng)人口務(wù)工人員不公平公正，不同工同酬肆意克扣拖欠工資，延長工作時(shí)間，有的沒有節(jié)假日，侵犯了流動(dòng)人口的合法權(quán)益。不少市民對流動(dòng)人口歧視和排斥，流動(dòng)人口成為社會(huì)生活中的弱勢群體，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位低下，很大程度上加劇了對遵紀(jì)守法流動(dòng)人口的“邊緣化”。

(二)流動(dòng)人口的管理現(xiàn)狀分析

近年來，各地方在流動(dòng)人口管理的某些領(lǐng)域逐步增設(shè)了一些服務(wù)項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目尚不成體系，大部分流動(dòng)人口仍然對城市缺乏認(rèn)同感和歸屬感?？傊?，流動(dòng)人口管理已經(jīng)成為社會(huì)管理中亟需破解的一道難題。我國流動(dòng)人口管理工作存在四方面問題：

1、管理社會(huì)化程度低

流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要政府與社會(huì)各界的共同參與。目前，我國流動(dòng)人口管理工作的社會(huì)化程度仍然較低，尚未形成政府與企業(yè)、出租屋業(yè)主、社區(qū)居委會(huì)網(wǎng)絡(luò)化管理的格局。首先是流動(dòng)人口本人和企業(yè)對流動(dòng)人口管理工作的要求和目的存在著理解上的偏差，認(rèn)為暫住人口登記占用時(shí)間、影響生產(chǎn)，因此，主動(dòng)向有關(guān)部門申報(bào)登記的較少；其次是企業(yè)為規(guī)避勞動(dòng)監(jiān)察部門檢查或?yàn)楣?jié)省辦證費(fèi)用，瞞報(bào)流動(dòng)人口數(shù)量；再次是部分出租屋業(yè)主為追求經(jīng)濟(jì)利益，對承租人基本上不履行自己的法律責(zé)任，不查驗(yàn)承租人身份、不主動(dòng)辦理登記手續(xù)、不簽訂治安責(zé)任書等不履行管理義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；最后是部分社區(qū)居委會(huì)等基層組織職能弱化，人員缺位，責(zé)任不落實(shí)，流動(dòng)人口管理工作嚴(yán)重缺失。

2、人口信息資源利用率不高

一般而言，一項(xiàng)信息資源的共享程度和利用程度越高，其發(fā)揮的效用就越大。長期以來，作為公共資源的人口信息基本上由各職能部門獨(dú)自享有。公安、民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生等部門都各自建有流動(dòng)人口信息庫，加上行政管理體制和管理權(quán)限等方面的問題，相互之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，未能發(fā)揮各部門的技術(shù)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。各個(gè)部門分別從本部門管理角度采集信息，進(jìn)行數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)，其中相當(dāng)一部分基礎(chǔ)性信息是相互交叉的，這就在很大程度上造成了信息資源的巨大浪費(fèi)；同時(shí)，由于資金保障的無力，在有限的采集費(fèi)用和建設(shè)成本條件下，各部門信息的豐裕度也不能保證，這就造成了人口信息資源既不充分、也未共享。

3、缺乏有效的服務(wù)管理工作機(jī)制

我國地方各州(市)、縣(市、區(qū))大多成立了流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，一些地方街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))也設(shè)有流動(dòng)人口服務(wù)站。但是，宏觀部署多，責(zé)任不落實(shí)，職能部門沒有形成合力。有的地方流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)～年不開一次會(huì)，管理服務(wù)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。公安、計(jì)生等職能部門均建立了各自的流動(dòng)人口管理信息系統(tǒng)，但缺乏統(tǒng)一的信息管理平臺，各職能部門采集的大量基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)不能有效流轉(zhuǎn)和共享，成為“靜態(tài)”數(shù)據(jù)、信息“孤島”，導(dǎo)致流動(dòng)人口管理工作重復(fù)，人力、財(cái)力和物力浪費(fèi)。

4、漏管失控現(xiàn)象嚴(yán)重

由于政府職能部門流動(dòng)人口信息采集與日常管理工作脫節(jié)，管理工作顯得無所適從，因而往往依賴’于專項(xiàng)集中清查。這樣，流動(dòng)人口管理工作停留在登記錄入上，經(jīng)常性的管理辦法不多，措施不力，工作不到位，流動(dòng)人口及其落腳點(diǎn)、活動(dòng)場所底數(shù)不清、情況不明，漏管失控現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的創(chuàng)新

基層政府要充分考慮部門之間、群體之間發(fā)展差異，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)實(shí)際條件和發(fā)展需要有重點(diǎn)、有步驟地采取措施，不能強(qiáng)求一律，搞“一刀切”。

(一)推行居住證(智能卡)制度，實(shí)現(xiàn)“以證管人”

建議各省(市、自治區(qū))人大制定流動(dòng)人口服務(wù)管理的地方性法規(guī)，以“居住”狀態(tài)為依據(jù)，以實(shí)際就業(yè)為條件，以居住證為身份證明，以信息化技術(shù)為實(shí)現(xiàn)手段，全面實(shí)行居住證制度。居住30日以上一年以內(nèi)的流動(dòng)人口，應(yīng)當(dāng)辦理臨時(shí)居住證；居住一年以上的流動(dòng)人口，應(yīng)當(dāng)辦理居住證。逐步將流動(dòng)人口居住管理納入公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，通過辦證享受更多更好的公共服務(wù)；通過推行居住證制度，使持證流動(dòng)人口在暫住地享有與當(dāng)?shù)鼐用裣鄳?yīng)的權(quán)益和公共服務(wù)，如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學(xué)、辦理證照等；居住一定時(shí)期，有合法穩(wěn)定職業(yè)及固定住所的，可以申請常住戶口。政府部門依據(jù)居住證實(shí)行親情化服務(wù)、市民化管理，寓管理于服務(wù)之中，積極主動(dòng)、滿腔熱情地為流動(dòng)人口提供相應(yīng)的服務(wù)。智能卡居住證集便民、利民、服務(wù)、管理幾大功效于一身，可主動(dòng)掌握流動(dòng)人口的活動(dòng)軌跡，從而達(dá)到“以證管人”的動(dòng)態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化管理目標(biāo)，并且能夠引導(dǎo)流動(dòng)人口主動(dòng)辦證、接受管理，實(shí)現(xiàn)居住證全省一證通行、一證多能、多方位服務(wù)，增強(qiáng)流動(dòng)人口歸屬感，促進(jìn)社會(huì)和諧。

(二)加強(qiáng)出租屋巡檢，強(qiáng)化“以房管人”

大力加強(qiáng)出租屋巡檢力度，逐棟、逐層、逐套、逐戶開展信息采集和登記辦證，對轄內(nèi)流動(dòng)人口實(shí)行分類管理，可以劃分為放心類、一般類、關(guān)注類、跟蹤類、重點(diǎn)管控類，從而提高流動(dòng)人口納管率。同時(shí)，以流動(dòng)人口出租屋管理員為主要力量，整合派出所、計(jì)生、城管、勞動(dòng)監(jiān)察、社區(qū)居委會(huì)等力量，深入開展“目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、針對性強(qiáng)”的綜合整治行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊出租屋內(nèi)的違法犯罪分子。

(三)加強(qiáng)信息化管理，實(shí)現(xiàn)“以網(wǎng)管人”

通過信息化網(wǎng)絡(luò)手段，掌握流動(dòng)人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)趨勢并提供相應(yīng)的服務(wù)和管理，是當(dāng)前城市服務(wù)管理中應(yīng)對、緩解流動(dòng)人口急劇增加帶來的新挑戰(zhàn)的重要途徑。流動(dòng)人口信息化管理主要應(yīng)抓兩個(gè)方面工作：一是通過服務(wù)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，解決數(shù)據(jù)采集難問題。具體做法為由政府人口主管部門牽頭，統(tǒng)籌人口服務(wù)和管理的職能部門，按照人口需求進(jìn)行各部門職能、業(yè)務(wù)梳理并進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，分步整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立支撐市民卡(社?？?、居住證、交通卡等證件運(yùn)行的人口基礎(chǔ)信息共享應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)，使流動(dòng)人口在享受醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、交通、社會(huì)服務(wù)等各類社會(huì)公共服務(wù)中提供準(zhǔn)確、唯一、動(dòng)態(tài)更新的人口信息，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息的采集、更新、整合和共享應(yīng)用；二是通過信息化手段支撐流動(dòng)人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)開展具體業(yè)務(wù)_T作。各地政府可以通過城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)信息化系統(tǒng)，建設(shè)基層采集隊(duì)伍人員管理、績效考核、信息采集錄入的基礎(chǔ)工作平臺，領(lǐng)導(dǎo)決策支持的輔助支撐平臺，以及多部門流動(dòng)人口管理與服務(wù)的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺，以支撐流動(dòng)人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)開展具體業(yè)務(wù)工作。

(四)加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系監(jiān)管，強(qiáng)化“以業(yè)管人”

據(jù)調(diào)查，許多用工單位業(yè)主就是流動(dòng)人口，建議開通勞動(dòng)創(chuàng)業(yè)綠色通道，積極為流動(dòng)人口創(chuàng)業(yè)提供項(xiàng)目開發(fā)、就業(yè)指導(dǎo)、小額貸款擔(dān)保服務(wù)等政策扶持，引導(dǎo)流動(dòng)人口異地、就地有序創(chuàng)業(yè)。指導(dǎo)用工單位、業(yè)主制定用工信息申報(bào)制度，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)勞動(dòng)用工人員的管理責(zé)任。勞動(dòng)用工單位、業(yè)主要嚴(yán)格按照《勞動(dòng)合同法》與勞動(dòng)務(wù)工人員簽訂勞動(dòng)合同，依法向勞動(dòng)部門申報(bào)，并將流動(dòng)人口信息及時(shí)通報(bào)流動(dòng)人口服務(wù)中心(站)，由流動(dòng)人口專職協(xié)管員進(jìn)行登記核實(shí)，為其辦理居住證或臨時(shí)居住證。流動(dòng)人口服務(wù)中心(站)與用工單位、業(yè)主簽訂《治安責(zé)任書》，落實(shí)以業(yè)管人。對于不及時(shí)、如實(shí)申報(bào)勞動(dòng)務(wù)工人員信息，不簽訂勞動(dòng)合同，管理責(zé)任不落實(shí)，違法犯罪問題突出的，單位、行業(yè)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。充分發(fā)揮單位內(nèi)部流動(dòng)務(wù)工黨員、流動(dòng)務(wù)工團(tuán)員以及行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，推進(jìn)流動(dòng)人口自我管理、自我服務(wù)、自我提高。要加強(qiáng)農(nóng)民工法律援助力度，進(jìn)一步建立健全工資保證金、工資支付監(jiān)控制度和有關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制，積極預(yù)防妥善處置因拖欠工資引發(fā)的上訪和群體性事件，嚴(yán)厲打擊惡意欠薪、欠薪逃匿的違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)“以業(yè)管人”。

(五)建立流動(dòng)人口自治管理模式，實(shí)現(xiàn)“以外管外”

治理理論認(rèn)為，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，政府不再是社會(huì)管理的唯一主體，但政府依然占主導(dǎo)作用，其他社會(huì)組織應(yīng)該積極參與社會(huì)管理，與政府在管理共同事務(wù)和對象時(shí)相互協(xié)調(diào)與合作。在流動(dòng)人口管理中，政府也不再是唯一主體，流動(dòng)人口自己以及其它社會(huì)組織都應(yīng)該成為流動(dòng)人口的管理主體。鑒于我國自治組織的發(fā)展起步較晚、還不夠成熟，政府應(yīng)積極將各類社會(huì)組織納入社會(huì)管理體制之中，并且采取合作的方式共同參與流動(dòng)人口治理。具體做法是培育多元化、跨邊界的自治組織，有效發(fā)揮自治組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、化解矛盾和扶危濟(jì)困方面的積極作用，增強(qiáng)流動(dòng)人口自我教育、自我管理、自我服務(wù)能力。支持、引導(dǎo)流動(dòng)人口和本地居民共同依法成立治保會(huì)、人民調(diào)解協(xié)會(huì)等自治組織，吸引流動(dòng)人口廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)管理，加強(qiáng)流動(dòng)人口與社區(qū)居民的溝通與交流，促進(jìn)相互理解與融合，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與社區(qū)居民共處、共享、共榮和共同發(fā)展。

落實(shí)上述五項(xiàng)制度，加強(qiáng)和完善流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，涉及勞動(dòng)、教育、公安、工商、稅務(wù)、計(jì)生等政府職能部門和工會(huì)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體，事關(guān)社會(huì)管理、流動(dòng)人口的切身利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要在法治軌道上進(jìn)行。

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責(zé)任編輯：郭漸翔