我國流動人口管理和服務的創新

[摘要]流動人口是我國社會轉型過程中出現的一種特殊的人口現象，其規模還在逐年擴大，對城鎮人口社會管理帶來巨大挑戰。基層流動人口管理工作存在管理社會化程度低、人口信息資源利用率不高、缺乏有效的服務管理工作機制、漏管失控現象嚴重等問題。因此，必須對我國流動人口管理和服務進行創新，包括推進居住證制度、加強出租屋巡檢、加強信息化管理、加強勞動關系監管和建立流動人口自治管理模式。

[關鍵詞]流動人口 管理 服務 現狀分析 創新

人口流動是我國社會轉型過程中出現的一種特殊的歷史現象，在特定的政策和制度背景下形成的一個特殊的社會現象。人口流動是市場經濟條件下生產資源流動、要素重組的客觀表現。當前，我國相應的社會規范尚未建立起來，對流動人口的管理與服務工作漏洞大、空隙多，問題十分突出。為此，流動人口管理和服務的創新迫在眉睫。

一、目前我國流動人口管理現狀

(一)流動人口產生的問題

流動人口通常被界定為離開戶籍所在地，在外從事各種活動的人口，或在流入地居住而沒有本地戶口的人口。目前我同的流動人口多為進城務工的農民工為主體。據統計，全國流動人口總量1982年為3000萬，1985年為4000萬，1997年則首次突破1億大關，2009年達到2.11億人。按照國家統計局2009年統計，到2008年底，國家人口總量為13.2802億人，流動人口占全國總人口的比例已經達到15.89％。流動人口形成的動態社會對城鎮人口社會管理帶來巨大的挑戰。

1、流動人口違法犯罪問題突出

流動人口流動過程中社會服務和管理缺失，極易引發社會治安問題。以廣東為例，廣東是我國流動人口管理任務最繁重的地區之一，該省現有流動人口近3000萬人，其中約70％為外省流入，約95％集中在珠三角地區。據廣東省公安廳治安局介紹，近年來該省犯罪嫌疑人中流動人口占70％以上。

2、流動人口被侵害問題突出

流動人口身居異鄉，孤立無援，往往聚集在城中村、出租房屋集中區等治安狀況復雜地區，又缺乏自我保護意識和有效的社會保護，容易成為犯罪分子侵害的主要目標。還以廣東省為例，該省刑事犯罪被害人中流動人口占70％以上。

3、流動人口成為社會生活中的弱勢群體

社會上對流動人口普遍存在偏見和歧視現象，一些用工單位特別是一些個體私營企業經營者和業主，對流動人口務工人員不公平公正，不同工同酬肆意克扣拖欠工資，延長工作時間，有的沒有節假日，侵犯了流動人口的合法權益。不少市民對流動人口歧視和排斥，流動人口成為社會生活中的弱勢群體，經濟和社會地位低下，很大程度上加劇了對遵紀守法流動人口的“邊緣化”。

(二)流動人口的管理現狀分析

近年來，各地方在流動人口管理的某些領域逐步增設了一些服務項目，但這些項目尚不成體系，大部分流動人口仍然對城市缺乏認同感和歸屬感。總之，流動人口管理已經成為社會管理中亟需破解的一道難題。我國流動人口管理工作存在四方面問題：

1、管理社會化程度低

流動人口管理是一項復雜系統的社會工程，需要政府與社會各界的共同參與。目前，我國流動人口管理工作的社會化程度仍然較低，尚未形成政府與企業、出租屋業主、社區居委會網絡化管理的格局。首先是流動人口本人和企業對流動人口管理工作的要求和目的存在著理解上的偏差，認為暫住人口登記占用時間、影響生產，因此，主動向有關部門申報登記的較少；其次是企業為規避勞動監察部門檢查或為節省辦證費用，瞞報流動人口數量；再次是部分出租屋業主為追求經濟利益，對承租人基本上不履行自己的法律責任，不查驗承租人身份、不主動辦理登記手續、不簽訂治安責任書等不履行管理義務的現象時有發生；最后是部分社區居委會等基層組織職能弱化，人員缺位，責任不落實，流動人口管理工作嚴重缺失。

2、人口信息資源利用率不高

一般而言，一項信息資源的共享程度和利用程度越高，其發揮的效用就越大。長期以來，作為公共資源的人口信息基本上由各職能部門獨自享有。公安、民政、勞動、衛生等部門都各自建有流動人口信息庫，加上行政管理體制和管理權限等方面的問題，相互之間缺乏協調與合作，未能發揮各部門的技術優勢和資源優勢。各個部門分別從本部門管理角度采集信息，進行數據信息系統建設，其中相當一部分基礎性信息是相互交叉的，這就在很大程度上造成了信息資源的巨大浪費；同時，由于資金保障的無力，在有限的采集費用和建設成本條件下，各部門信息的豐裕度也不能保證，這就造成了人口信息資源既不充分、也未共享。

3、缺乏有效的服務管理工作機制

我國地方各州(市)、縣(市、區)大多成立了流動人口管理領導小組，一些地方街道(鄉、鎮)也設有流動人口服務站。但是，宏觀部署多，責任不落實，職能部門沒有形成合力。有的地方流動人口服務管理機構～年不開一次會，管理服務機構形同虛設。公安、計生等職能部門均建立了各自的流動人口管理信息系統，但缺乏統一的信息管理平臺，各職能部門采集的大量基礎信息數據不能有效流轉和共享，成為“靜態”數據、信息“孤島”，導致流動人口管理工作重復，人力、財力和物力浪費。

4、漏管失控現象嚴重

由于政府職能部門流動人口信息采集與日常管理工作脫節，管理工作顯得無所適從，因而往往依賴’于專項集中清查。這樣，流動人口管理工作停留在登記錄入上，經常性的管理辦法不多，措施不力，工作不到位，流動人口及其落腳點、活動場所底數不清、情況不明，漏管失控現象嚴重。

二、實現流動人口管理和服務的創新

基層政府要充分考慮部門之間、群體之間發展差異，堅持一切從實際出發，根據實際條件和發展需要有重點、有步驟地采取措施，不能強求一律，搞“一刀切”。

(一)推行居住證(智能卡)制度，實現“以證管人”

建議各省(市、自治區)人大制定流動人口服務管理的地方性法規，以“居住”狀態為依據，以實際就業為條件，以居住證為身份證明，以信息化技術為實現手段，全面實行居住證制度。居住30日以上一年以內的流動人口，應當辦理臨時居住證；居住一年以上的流動人口，應當辦理居住證。逐步將流動人口居住管理納入公共服務和社會保障體系，通過辦證享受更多更好的公共服務；通過推行居住證制度，使持證流動人口在暫住地享有與當地居民相應的權益和公共服務，如勞動就業、社會保障、醫療衛生、子女就學、辦理證照等；居住一定時期，有合法穩定職業及固定住所的，可以申請常住戶口。政府部門依據居住證實行親情化服務、市民化管理，寓管理于服務之中，積極主動、滿腔熱情地為流動人口提供相應的服務。智能卡居住證集便民、利民、服務、管理幾大功效于一身，可主動掌握流動人口的活動軌跡，從而達到“以證管人”的動態化、網絡化管理目標，并且能夠引導流動人口主動辦證、接受管理，實現居住證全省一證通行、一證多能、多方位服務，增強流動人口歸屬感，促進社會和諧。

(二)加強出租屋巡檢，強化“以房管人”

大力加強出租屋巡檢力度，逐棟、逐層、逐套、逐戶開展信息采集和登記辦證，對轄內流動人口實行分類管理，可以劃分為放心類、一般類、關注類、跟蹤類、重點管控類，從而提高流動人口納管率。同時，以流動人口出租屋管理員為主要力量，整合派出所、計生、城管、勞動監察、社區居委會等力量，深入開展“目標明確、重點突出、針對性強”的綜合整治行動，嚴厲打擊出租屋內的違法犯罪分子。

(三)加強信息化管理，實現“以網管人”

通過信息化網絡手段，掌握流動人口數量、結構、變動趨勢并提供相應的服務和管理，是當前城市服務管理中應對、緩解流動人口急劇增加帶來的新挑戰的重要途徑。流動人口信息化管理主要應抓兩個方面工作：一是通過服務進行數據采集，解決數據采集難問題。具體做法為由政府人口主管部門牽頭，統籌人口服務和管理的職能部門，按照人口需求進行各部門職能、業務梳理并進行科學設計，分步整合現有業務數據及業務系統，建立支撐市民卡(社保卡)、居住證、交通卡等證件運行的人口基礎信息共享應用服務系統，使流動人口在享受醫療、就業、養老、交通、社會服務等各類社會公共服務中提供準確、唯一、動態更新的人口信息，實現流動人口信息的采集、更新、整合和共享應用；二是通過信息化手段支撐流動人口和出租房屋管理機構開展具體業務_T作。各地政府可以通過城市流動人口管理與服務信息化系統，建設基層采集隊伍人員管理、績效考核、信息采集錄入的基礎工作平臺，領導決策支持的輔助支撐平臺，以及多部門流動人口管理與服務的業務協同平臺，以支撐流動人口和出租房屋管理機構開展具體業務工作。

(四)加強勞動關系監管，強化“以業管人”

據調查，許多用工單位業主就是流動人口，建議開通勞動創業綠色通道，積極為流動人口創業提供項目開發、就業指導、小額貸款擔保服務等政策扶持，引導流動人口異地、就地有序創業。指導用工單位、業主制定用工信息申報制度，按照“誰主管誰負責”的原則，落實勞動用工人員的管理責任。勞動用工單位、業主要嚴格按照《勞動合同法》與勞動務工人員簽訂勞動合同，依法向勞動部門申報，并將流動人口信息及時通報流動人口服務中心(站)，由流動人口專職協管員進行登記核實，為其辦理居住證或臨時居住證。流動人口服務中心(站)與用工單位、業主簽訂《治安責任書》，落實以業管人。對于不及時、如實申報勞動務工人員信息，不簽訂勞動合同，管理責任不落實，違法犯罪問題突出的，單位、行業要承擔相應的法律責任。充分發揮單位內部流動務工黨員、流動務工團員以及行業協會的作用，推進流動人口自我管理、自我服務、自我提高。要加強農民工法律援助力度，進一步建立健全工資保證金、工資支付監控制度和有關部門的聯動防控機制，積極預防妥善處置因拖欠工資引發的上訪和群體性事件，嚴厲打擊惡意欠薪、欠薪逃匿的違法犯罪活動，保護流動人口的合法權益。實現“以業管人”。

(五)建立流動人口自治管理模式，實現“以外管外”

治理理論認為，隨著社會的發展進步，政府不再是社會管理的唯一主體，但政府依然占主導作用，其他社會組織應該積極參與社會管理，與政府在管理共同事務和對象時相互協調與合作。在流動人口管理中，政府也不再是唯一主體，流動人口自己以及其它社會組織都應該成為流動人口的管理主體。鑒于我國自治組織的發展起步較晚、還不夠成熟，政府應積極將各類社會組織納入社會管理體制之中，并且采取合作的方式共同參與流動人口治理。具體做法是培育多元化、跨邊界的自治組織，有效發揮自治組織在提供服務、反映訴求、規范行為、化解矛盾和扶危濟困方面的積極作用，增強流動人口自我教育、自我管理、自我服務能力。支持、引導流動人口和本地居民共同依法成立治保會、人民調解協會等自治組織，吸引流動人口廣泛參與社區公共事務管理，加強流動人口與社區居民的溝通與交流，促進相互理解與融合，實現流動人口與社區居民共處、共享、共榮和共同發展。

落實上述五項制度，加強和完善流動人口的服務與管理，涉及勞動、教育、公安、工商、稅務、計生等政府職能部門和工會、婦聯等群眾團體，事關社會管理、流動人口的切身利益和經濟社會發展，需要在法治軌道上進行。

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責任編輯：郭漸翔