計生國策30年,是時候改變了

基層干部楊子實發現，他所在的鄉鎮，農村小學的在校生人數減少得十分厲害，年級越低，人數越少。

“五六年級兩個班，二三十人；三四年級只有一個班，十幾個人；一二年級不足10人。”與1980年代初相比，楊子實說現在農村的小學生人數減少了三分之二以上。

有一次下鄉，楊子實為一所村級小學三年級的全體同學拍合影：空蕩蕩的教室里，只擺著兩張書桌——因為這個年級只有4個學生。直覺告訴他，是計生政策出了問題。

人口學者顧寶昌到農村調研，走訪當地的養老院時，發現有的養老院墻壁是粉紅色的，他感到有些奇怪，一問才知道這些養老院是由停辦的小學教室改建而成。

顧寶昌是中國人民大學人口與發展研究中心教授、中國人口學會常務理事。10年的研究和調查也堅定了他的判斷：計生政策到了亟須調整的時候。

不僅是民間，事實上，近段時間以來，官方層面上獨生子女政策調整的消息也頻頻傳出，最新的一條是在南方的廣東。今年7月，廣東省政府副秘書長、省人口計生委主任張楓對媒體透露，廣東已正式向國家提出“夫妻一方為獨生子女可生育二胎”試點的申請。

這些官方和民間的觀點似乎都在證明，實行了30年的計劃生育政策，可能到了需要調整的新關口。

逆轉

楊子實是吉林梨樹縣的基層干部。這位曾經分管計劃生育工作的鄉鎮副書記，屢屢參加電視辯論節目，在公開場合闡述其自主生育的觀點。他越來越覺得實行了30年的獨生子女政策的“負效應”正在凸顯。

上世紀80年代，楊子實上小學時，每個年級有五六十人，要分成兩個班，而現在，每個年級多的也僅有十幾個人，少的只能招到三四個人。有的村級小學，一年甚至都招不到一個學生，學校之間只能進行合并。停課的校園轉租出去做養豬場、養雞場，朗朗的讀書聲被豬哼雞鳴所取代，這讓楊子實心里難受。

“雖說有孩子跟隨父母到外地的情況，但農村適齡兒童大幅減少是事實。” 楊子實很擔心，“將來農村的后備人力資源在哪里”，一個例證是由于適齡青年劇減，農村征兵越發艱難。

男女性別比例失衡，則是另一個較為嚴重的危機。楊子實所在縣的部分農村地區，近五年的新生兒性別比在150:100以上，小學一個班里學生男女比例超過200:100的也不少見。

這種性別比例失衡在“計劃內二胎”地區中表現得更為極端。像中國的不少省市一樣，吉林農村實行“一孩半”政策，即第一胎為女孩的家庭，可以生第二胎，這也被稱為“計劃內二胎”。楊子實在調查中發現，在“計劃內二胎”里，男女孩性別比例高達292.9：100。“‘一孩半’政策對性別選擇的誤導作用很大。懷孕期間，如果發現第二胎仍是女孩，不少家長就會采取一些辦法。”楊說。

同上世紀80年代倡導“一對夫婦只生一個孩子”時相比，如今，中國的人口形勢發生了逆轉，不僅人口增長速度得到控制，而且生育率持續走低，性別比例失衡，人口老化嚴重。

生育率是觀察人口形勢的一個風向標。“平均每對夫婦要生出2.1個孩子，下一代才能更替上一代，實現世代更替。高于2.1，下一代人就比上一代人多，人口就會不斷膨脹；假如比2.1低，下一代人就比上一代人少，人口就會萎縮。”顧寶昌說。

1980年9月25日，《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》發布時，中國的生育率為2.5；到上世紀90年代初，中國的生育率降到更替水平2.1以下，至今已近20年。

國家人口計生委的數據稱，中國目前的生育率為1.8，但今年4月第六次全國人口普查的主要數據發布后，有專家據此分析稱，中國當前的生育率已低至1.5，遠遠低于更替水平。

第六次人口普查的數據還表明，出生人口性別比仍然遠高于正常的范圍。今年4月，國家統計局局長馬建堂對媒體稱，根據“六普”初步匯總的情況，中國出生人口的性別比(以女孩為100)是118.06，這個數據比2000年人口普查的出生人口性別比116.86又提高了1.2個百分點。

博弈

計劃生育，這項實行了30年的重大國策，其實是從一封公開信開始的。

1980年9月，人民日報發表《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，要求所有共產黨員，共青團員特別是各級干部，用實際行動帶頭響應國務院的號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子。

在當時，中國人口和計劃生育政策剛剛經歷了“晚、稀、少”，“一個不少、兩個正好、三個多了”以及“最好一個，最多兩個”等發展階段，提倡一對夫婦只生一個孩子，對當時中國人的生育觀念是一個巨大挑戰。

在推行這一政策前，1980年3月下旬至5月上旬，中央曾先后組織召開了五次人口座談會討論是否可行。人口學者田雪原就參加過當時的座談會，據其回憶，座談會討論的焦點都是“要不要提倡一對夫婦生育一個孩子”。

“衛生部的一位領導在發言中列舉了民間的一種說法，叫老大憨、老二聰明，但最聰明、最機靈的要數老三，提倡一對夫婦生育一個孩子只留下老大，老二、老三都沒有了，會不會引起兒童以及整個人口的智商下降呢？”田雪原在相關書籍中描述過座談會的場景。

針對這種質疑，會議主持者趕緊組織力量查閱資料，進行分析和論證，當時有人甚至找到了美國飛行員中約有40%都是“老大”的相關數據，以此證明第一個孩子照樣有足夠的智力進行復雜的工作。

座談會上，也有一些問題后來證明了提問者的遠見。比如有人就提出，如果只生一個，會導致若干年后，出現大量的“421”家庭（即四個老人、一對年輕夫婦和一個孩子組成的家庭），這會導致老年人比例過大、年輕的夫婦負擔過重等諸多社會問題。

五次座談會之后，“只生一個”的決策被確定下來，并以公開信的形式率先傳遞出來。

農村對這個政策的抵抗最為嚴重。因為公開信下達之時，恰逢農村經濟改革萌動。家庭聯產承包責任制在各地實施，家庭勞動力多，更能實現快速致富，但計劃生育勢必減少家庭人丁的數量。

為緩和緊張形勢，1984年，中央出臺7號文件，要求計劃生育政策建立在“合情合理、群眾擁護和干部好做工作”的基礎上，只有一個女孩的農村家庭，可以再生一胎，是為“一孩半政策”。

“這是開小口，堵大口。開小口，就是允許生二胎；堵大口，就是三孩以上不能生。”一位不愿具名的學者對記者稱，“這其實是一種妥協，是國家希望嚴格控制人口和群眾實際困難之間的博弈。”

不過，計生干部不干了：“昨天還讓群眾結扎，今天又開口子，叫我怎么做工作啊。”有些地方干脆撂挑子不管了，出生率隨即上升，計生工作陷入微妙的僵局。

試點

在山西省委黨校工作的梁中堂，當時也在試圖為改變“一胎化”做一些努力。他既看到現實工作中矛盾的激化，又擔心一胎化將在未來造成諸如老齡化、性別比率失調等諸多社會問題。

1984年春節，他寫了一篇題為《把計劃生育工作建立在人口發展規律的基礎上》的研究報告，寄給時任中共中央總書記的胡耀邦。他在文章中建議可采取晚婚晚育以及延長生育二胎的辦法，既能把人口控制在12億左右，又能滿足農民的生育意愿。他的這個建議后來被中央接納，并有意先在山西翼城做試點。

馮才山第一次見到梁中堂，正是耕牛下地的春天。在鄉村里最繁忙的時節，山西翼城縣里卻要張羅著開次大會。前來通知的人還說，地點在縣招待所的會議室，計生系統和鄉鎮干部算起來有近百人，一個都不允許缺席。

翼城是個位于晉中南的農業縣，同外面的世界并沒有多少聯系。正因如此，這次會議內容的“大膽出位”越發令與會者震驚。會上，省里來的學者梁中堂向參加會議的干部們放出“風聲”：中央考慮在翼城進行“二胎”試點。當時全國上下都在嚴厲實行“一胎化”，在與會者看來，梁的這個說法就和報紙上說美國人20年前就登上了月球一樣令人震驚。

馮才山當時是翼城隆化鎮的鎮長，計生工作的重要某種程度上已經壓過了其他日常事務。他走過的馬路，經過的農家院墻，甚至當他蹲在鄉間廁所里，都能看到盡心盡力的干部們刷上諸如“國事家事計劃生育是大事，少生優生按照政策計劃生”這類的標語。

一手是宣傳，一手是手術刀。馮才山時常帶著“計劃生育搜索服務隊”四處逮人，一個村一個村地抓人做絕育手術。但是超生現象依然屢禁不止，翼城縣在管理最為嚴格的1982年到1985年，生一個孩子的育齡婦女也只有一半。就像農民不會放棄莊稼一樣，女人們似乎從未放棄繼續生孩子。

在1985年春天翼城縣召開的這次大會上，梁中堂第一次向基層干部們解釋了他設計的“晚婚晚育加間隔”的二胎政策，其核心內容是農民家庭，女性在不早于24歲生育第一胎，30歲就可以生育第二胎。

同年7月，在胡耀邦的批示和協調下，經國家計劃生育委員會和山西省委、省政府批準，翼城全縣農村正式開始實行“二胎”試點工作，但這場試驗有一個要求，不許聲張。

在全國緊抓計劃生育的形勢下，翼城縣相對平靜地度過了緊張而又低調的幾年。“我們在宣傳的時候一樣很嚴厲，執行的時候又相對溫和，以說服為主，這是我們工作慢慢得到支持的原因。”馮才山說。

在試點25年后的今天，翼城縣的人口增長率反而低于全國水平，各項人口指標也優于全國平均水平。在1982~2000年的兩次人口普查期間，全國人口增長了25.5%，而翼城縣放開二胎卻只增長了20.7%；出生性別比全國為117.8，翼城則為106.1。山西翼城用25年的時間證明了放開二胎并不會導致人口暴漲。

事實上，在全國范圍內，除山西翼城，甘肅酒泉、遼寧長海、山東長島等地也都先后實行過“二胎”試點政策。此外，還有40個地方以不同方式保留允許生二胎。

1988年，大多數“開小口”的試驗被取消，“整個省都是一個政策，試點縣難以獨善其身，因此，有些省份統一了政策，許多試點縣沒能堅持。” 梁中堂說，最終只有山西翼城等少數地方堅持下來。

考核

在整個上世紀90年代，人口計劃都是按照保證2000年控制在13億以內進行的。“每年都有年度計劃，分解到省市縣，一級一級分下去，實行出生配額制。”一位不愿具名的專家稱。

每逢全國“兩會”期間，中央就會召集一次各省市一把手參加的計生工作座談會。“會議內容是檢查工作。怎么檢查？按照統計局公布的數字，給各省出生率排隊，弄得省委書記們很緊張。計生工作要求一把手負總責，黨政領導齊抓共管，一把手負責是這樣來的，其意圖在于確保2000年人口不突破13億。” 民間人口研究者何亞福說。

每年，國家計生部門還會召集兩次形勢座談會，“每省市輪流匯報人口形勢，決不能突破既定指標，就像這兩年經濟上‘保八’一樣”。

后來用出生率排名，出了問題。上海的出生率總是低，貴州的出生率總是高，這和人口結構有關。上海計生委就是整天不上班，出生率也不會高，貴州的計生委就是晚上不睡覺，它也低不下來。既然不合適，后來就改，不用出生率，用配額，只要完成人口配額就行。

但人口配額也出了問題。指標跟政策打架，怎么辦？后來再改，只要符合一孩政策就行，不管配額。計劃生育的大方向不變，但具體執行的政策總是變來變去，這也讓負責計生工作的人員很為難。

除了GDP等經濟數據，計劃生育考核往往是對地方官員頗具震懾力的另一個指標。在不少地方，計生工作都是“一票否決”制度：“如果被一票否決，整個鄉鎮沒有受表彰的機會，領導干部也失去了受表彰的機會，其升遷、提拔和調動都會受到影響。” 楊子實說。

因為有政績壓力，基層的計生人員與超生戶之間往往會有矛盾。上世紀90年代初，是二者矛盾最尖銳的時刻。1995年5月，國家計生委下發“七不準”通知，提出“不準非法關押、毆打、侮辱違反計劃生育規定的人員及其家屬；不準毀壞違反計劃生育規定人員家庭財產、莊稼、房屋”等七個不準，矛盾才有所緩和。

在“七不準”之外，時任國家計生委主任的彭佩云還提出計劃生育工作思路、工作方法“兩個轉變”，不能靠單純的行政手段，要靠服務，靠宣傳教育，并在浙江德清、上海盧灣、江蘇鹽城、吉林農安等6個地區，開展了計劃生育優質服務試點。

“從準孕證、準生證到計劃生育服務證，從‘一環二扎’到知情選擇，這是一個不斷還權于民的過程。把權利還到群眾手里去，但不是一下子歸還，而是小步前進，先點后面。”顧寶昌評論說。

還權

在顧寶昌看來，計劃生育的改革有三步曲：第一步改革服務，第二步改革管理，第三步調整政策，繼續還權于民，生育數量也應該還。

2000年，第五次人口普查顯示，我國總人口為12.95億，完成了“到2000年人口控制在13億以內”的目標。

當時，實行計生政策20年，中國的人口形勢已經發生了根本變化。10多位人口學者組成的“21世紀中國生育政策研究課題組”，在2004年首次向中央提交了《關于調整我國生育政策的建議》，建議對“一對夫婦只生一個孩子”的政策進行調整，

這份報告引起了諸多質疑。“有人說不能放開，放開以后就生三孩，生育反彈，人口失控。”顧寶昌說。

為回應這些質疑，課題組專家轉而調查已實行二孩政策的地區，這些地區實踐了20多年，涉及840多萬人口。同時，他們還曾先后兩次到實行“一獨二胎”政策的江蘇農村做調查。

這些地區的調研都表明，允許一對夫婦生育二個孩子事實上并沒有造成人口的失控。上述地區“人口增長緩慢，生育水平保持在兩個孩子以下，并沒有出現因政策較寬松而引發出生反彈，也沒有出現多孩生育增加”。

2009年 11月，被視為高層智囊之一的中科院—清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼在媒體撰文，呼吁“實行‘一對夫婦生育兩個孩子’”，并表示“早調整早主動，晚調整晚主動，不調整則被動”。

同年12月，曾參與30年前“只生一個”座談會的田雪原，在人民日報撰文，提出三點主張：一是全國不分城鄉，夫婦雙方均為獨生子女者，一律允許生育兩個孩子（除河南省外，其他省均已實施此政策）；二是夫婦一方為獨生子女者，允許生育兩個孩子，農村現在可以實施，城鎮可從“十二五”開始實施；三是在有效制止三胎及以上多胎生育條件下，農村可普遍允許生育兩個孩子。

2010年3月，多位“兩會”代表和委員呼吁放開“二胎”生育，而有關分三批實施“一獨二胎”政策的消息去年開始從媒體傳出。今年7月，廣東正式向國家提出“單獨可生二胎”試點的申請，而據民間人口學者何亞福透露，黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江五省原計劃在2011年首批試行，但因第六次人口普查被推遲，廣東有望與這五省一起進入“一獨二胎”試點的第一梯隊。

30年前《人民日報》上刊發的那個公開信在提倡“一對夫婦只生一個好”的新國策的同時，也明確提了這么一句：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”

現在，實施了30年的計生國策，是否已到了該調整的時刻？

鏈接：

廣東向國家提出“夫妻一方為獨生子女可生二胎”試點的申請

廣東省人口計生委主任張楓稱，廣東已正式向國家提出“夫妻一方為獨生子女可生二胎”試點的申請。主要原因是，廣東多年保持低生育水平，老齡化人口增多；廣東若實行此政策，對人口總量的增加影響甚微；廣東作為改革試驗區，應該在各方面先行先試。目前廣東的婦女生育率為1.7左右（即平均每個婦女一生共生育1.7個孩子），已經連續10多年保持在低生育水平。經估算，廣東實行“單獨可生二胎”政策，對人口總量的增加影響甚微。張楓透露，廣東民眾生育觀念明顯轉變，計劃生育利益導向政策不斷完善，廣東已完全具備了申請成為國家“單獨可生二胎”的試點。

2010年第六次人口普查結果顯示，廣東常住人口達1.043億人，居全國之首，但同時亦有三個第一：常住人口第一、流動人口第一、華僑人口第一。此外，有專家測算，廣東老齡化趨勢加快，“十二五”期末廣東60歲以上戶籍老年人口比重可能達到12%；家庭繼續呈現規模小型化趨勢，獨生子女家庭的養老風險持續增加，需要更多的社會保障和社會服務資源。

“單獨可生二胎”的試點政策早有傳聞。2010年，中國人口問題專家何亞福便透露，2011年起，中國將以黑龍江、吉林、遼寧、江蘇和浙江為試點，允許夫妻雙方只要有一人是獨生子女，就可以生第二胎。這項政策將在五年之內擴展到全國范圍。