計生國策30年,是時候改變了

基層干部楊子實發(fā)現(xiàn)，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小學(xué)的在校生人數(shù)減少得十分厲害，年級越低，人數(shù)越少。

“五六年級兩個班，二三十人；三四年級只有一個班，十幾個人；一二年級不足10人。”與1980年代初相比，楊子實說現(xiàn)在農(nóng)村的小學(xué)生人數(shù)減少了三分之二以上。

有一次下鄉(xiāng)，楊子實為一所村級小學(xué)三年級的全體同學(xué)拍合影：空蕩蕩的教室里，只擺著兩張書桌——因為這個年級只有4個學(xué)生。直覺告訴他，是計生政策出了問題。

人口學(xué)者顧寶昌到農(nóng)村調(diào)研，走訪當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老院時，發(fā)現(xiàn)有的養(yǎng)老院墻壁是粉紅色的，他感到有些奇怪，一問才知道這些養(yǎng)老院是由停辦的小學(xué)教室改建而成。

顧寶昌是中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授、中國人口學(xué)會常務(wù)理事。10年的研究和調(diào)查也堅定了他的判斷：計生政策到了亟須調(diào)整的時候。

不僅是民間，事實上，近段時間以來，官方層面上獨生子女政策調(diào)整的消息也頻頻傳出，最新的一條是在南方的廣東。今年7月，廣東省政府副秘書長、省人口計生委主任張楓對媒體透露，廣東已正式向國家提出“夫妻一方為獨生子女可生育二胎”試點的申請。

這些官方和民間的觀點似乎都在證明，實行了30年的計劃生育政策，可能到了需要調(diào)整的新關(guān)口。

逆轉(zhuǎn)

楊子實是吉林梨樹縣的基層干部。這位曾經(jīng)分管計劃生育工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記，屢屢參加電視辯論節(jié)目，在公開場合闡述其自主生育的觀點。他越來越覺得實行了30年的獨生子女政策的“負效應(yīng)”正在凸顯。

上世紀80年代，楊子實上小學(xué)時，每個年級有五六十人，要分成兩個班，而現(xiàn)在，每個年級多的也僅有十幾個人，少的只能招到三四個人。有的村級小學(xué)，一年甚至都招不到一個學(xué)生，學(xué)校之間只能進行合并。停課的校園轉(zhuǎn)租出去做養(yǎng)豬場、養(yǎng)雞場，朗朗的讀書聲被豬哼雞鳴所取代，這讓楊子實心里難受。

“雖說有孩子跟隨父母到外地的情況，但農(nóng)村適齡兒童大幅減少是事實。” 楊子實很擔(dān)心，“將來農(nóng)村的后備人力資源在哪里”，一個例證是由于適齡青年劇減，農(nóng)村征兵越發(fā)艱難。

男女性別比例失衡，則是另一個較為嚴重的危機。楊子實所在縣的部分農(nóng)村地區(qū)，近五年的新生兒性別比在150:100以上，小學(xué)一個班里學(xué)生男女比例超過200:100的也不少見。

這種性別比例失衡在“計劃內(nèi)二胎”地區(qū)中表現(xiàn)得更為極端。像中國的不少省市一樣，吉林農(nóng)村實行“一孩半”政策，即第一胎為女孩的家庭，可以生第二胎，這也被稱為“計劃內(nèi)二胎”。楊子實在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在“計劃內(nèi)二胎”里，男女孩性別比例高達292.9：100。“‘一孩半’政策對性別選擇的誤導(dǎo)作用很大。懷孕期間，如果發(fā)現(xiàn)第二胎仍是女孩，不少家長就會采取一些辦法。”楊說。

同上世紀80年代倡導(dǎo)“一對夫婦只生一個孩子”時相比，如今，中國的人口形勢發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，不僅人口增長速度得到控制，而且生育率持續(xù)走低，性別比例失衡，人口老化嚴重。

生育率是觀察人口形勢的一個風(fēng)向標。“平均每對夫婦要生出2.1個孩子，下一代才能更替上一代，實現(xiàn)世代更替。高于2.1，下一代人就比上一代人多，人口就會不斷膨脹；假如比2.1低，下一代人就比上一代人少，人口就會萎縮。”顧寶昌說。

1980年9月25日，《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》發(fā)布時，中國的生育率為2.5；到上世紀90年代初，中國的生育率降到更替水平2.1以下，至今已近20年。

國家人口計生委的數(shù)據(jù)稱，中國目前的生育率為1.8，但今年4月第六次全國人口普查的主要數(shù)據(jù)發(fā)布后，有專家據(jù)此分析稱，中國當(dāng)前的生育率已低至1.5，遠遠低于更替水平。

第六次人口普查的數(shù)據(jù)還表明，出生人口性別比仍然遠高于正常的范圍。今年4月，國家統(tǒng)計局局長馬建堂對媒體稱，根據(jù)“六普”初步匯總的情況，中國出生人口的性別比(以女孩為100)是118.06，這個數(shù)據(jù)比2000年人口普查的出生人口性別比116.86又提高了1.2個百分點。

博弈

計劃生育，這項實行了30年的重大國策，其實是從一封公開信開始的。

1980年9月，人民日報發(fā)表《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，要求所有共產(chǎn)黨員，共青團員特別是各級干部，用實際行動帶頭響應(yīng)國務(wù)院的號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子。

在當(dāng)時，中國人口和計劃生育政策剛剛經(jīng)歷了“晚、稀、少”，“一個不少、兩個正好、三個多了”以及“最好一個，最多兩個”等發(fā)展階段，提倡一對夫婦只生一個孩子，對當(dāng)時中國人的生育觀念是一個巨大挑戰(zhàn)。

在推行這一政策前，1980年3月下旬至5月上旬，中央曾先后組織召開了五次人口座談會討論是否可行。人口學(xué)者田雪原就參加過當(dāng)時的座談會，據(jù)其回憶，座談會討論的焦點都是“要不要提倡一對夫婦生育一個孩子”。

“衛(wèi)生部的一位領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)言中列舉了民間的一種說法，叫老大憨、老二聰明，但最聰明、最機靈的要數(shù)老三，提倡一對夫婦生育一個孩子只留下老大，老二、老三都沒有了，會不會引起兒童以及整個人口的智商下降呢？”田雪原在相關(guān)書籍中描述過座談會的場景。

針對這種質(zhì)疑，會議主持者趕緊組織力量查閱資料，進行分析和論證，當(dāng)時有人甚至找到了美國飛行員中約有40%都是“老大”的相關(guān)數(shù)據(jù)，以此證明第一個孩子照樣有足夠的智力進行復(fù)雜的工作。

座談會上，也有一些問題后來證明了提問者的遠見。比如有人就提出，如果只生一個，會導(dǎo)致若干年后，出現(xiàn)大量的“421”家庭（即四個老人、一對年輕夫婦和一個孩子組成的家庭），這會導(dǎo)致老年人比例過大、年輕的夫婦負擔(dān)過重等諸多社會問題。

五次座談會之后，“只生一個”的決策被確定下來，并以公開信的形式率先傳遞出來。

農(nóng)村對這個政策的抵抗最為嚴重。因為公開信下達之時，恰逢農(nóng)村經(jīng)濟改革萌動。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在各地實施，家庭勞動力多，更能實現(xiàn)快速致富，但計劃生育勢必減少家庭人丁的數(shù)量。

為緩和緊張形勢，1984年，中央出臺7號文件，要求計劃生育政策建立在“合情合理、群眾擁護和干部好做工作”的基礎(chǔ)上，只有一個女孩的農(nóng)村家庭，可以再生一胎，是為“一孩半政策”。

“這是開小口，堵大口。開小口，就是允許生二胎；堵大口，就是三孩以上不能生。”一位不愿具名的學(xué)者對記者稱，“這其實是一種妥協(xié)，是國家希望嚴格控制人口和群眾實際困難之間的博弈。”

不過，計生干部不干了：“昨天還讓群眾結(jié)扎，今天又開口子，叫我怎么做工作啊。”有些地方干脆撂挑子不管了，出生率隨即上升，計生工作陷入微妙的僵局。

試點

在山西省委黨校工作的梁中堂，當(dāng)時也在試圖為改變“一胎化”做一些努力。他既看到現(xiàn)實工作中矛盾的激化，又擔(dān)心一胎化將在未來造成諸如老齡化、性別比率失調(diào)等諸多社會問題。

1984年春節(jié)，他寫了一篇題為《把計劃生育工作建立在人口發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上》的研究報告，寄給時任中共中央總書記的胡耀邦。他在文章中建議可采取晚婚晚育以及延長生育二胎的辦法，既能把人口控制在12億左右，又能滿足農(nóng)民的生育意愿。他的這個建議后來被中央接納，并有意先在山西翼城做試點。

馮才山第一次見到梁中堂，正是耕牛下地的春天。在鄉(xiāng)村里最繁忙的時節(jié)，山西翼城縣里卻要張羅著開次大會。前來通知的人還說，地點在縣招待所的會議室，計生系統(tǒng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部算起來有近百人，一個都不允許缺席。

翼城是個位于晉中南的農(nóng)業(yè)縣，同外面的世界并沒有多少聯(lián)系。正因如此，這次會議內(nèi)容的“大膽出位”越發(fā)令與會者震驚。會上，省里來的學(xué)者梁中堂向參加會議的干部們放出“風(fēng)聲”：中央考慮在翼城進行“二胎”試點。當(dāng)時全國上下都在嚴厲實行“一胎化”，在與會者看來，梁的這個說法就和報紙上說美國人20年前就登上了月球一樣令人震驚。

馮才山當(dāng)時是翼城隆化鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長，計生工作的重要某種程度上已經(jīng)壓過了其他日常事務(wù)。他走過的馬路，經(jīng)過的農(nóng)家院墻，甚至當(dāng)他蹲在鄉(xiāng)間廁所里，都能看到盡心盡力的干部們刷上諸如“國事家事計劃生育是大事，少生優(yōu)生按照政策計劃生”這類的標語。

一手是宣傳，一手是手術(shù)刀。馮才山時常帶著“計劃生育搜索服務(wù)隊”四處逮人，一個村一個村地抓人做絕育手術(shù)。但是超生現(xiàn)象依然屢禁不止，翼城縣在管理最為嚴格的1982年到1985年，生一個孩子的育齡婦女也只有一半。就像農(nóng)民不會放棄莊稼一樣，女人們似乎從未放棄繼續(xù)生孩子。

在1985年春天翼城縣召開的這次大會上，梁中堂第一次向基層干部們解釋了他設(shè)計的“晚婚晚育加間隔”的二胎政策，其核心內(nèi)容是農(nóng)民家庭，女性在不早于24歲生育第一胎，30歲就可以生育第二胎。

同年7月，在胡耀邦的批示和協(xié)調(diào)下，經(jīng)國家計劃生育委員會和山西省委、省政府批準，翼城全縣農(nóng)村正式開始實行“二胎”試點工作，但這場試驗有一個要求，不許聲張。

在全國緊抓計劃生育的形勢下，翼城縣相對平靜地度過了緊張而又低調(diào)的幾年。“我們在宣傳的時候一樣很嚴厲，執(zhí)行的時候又相對溫和，以說服為主，這是我們工作慢慢得到支持的原因。”馮才山說。

在試點25年后的今天，翼城縣的人口增長率反而低于全國水平，各項人口指標也優(yōu)于全國平均水平。在1982~2000年的兩次人口普查期間，全國人口增長了25.5%，而翼城縣放開二胎卻只增長了20.7%；出生性別比全國為117.8，翼城則為106.1。山西翼城用25年的時間證明了放開二胎并不會導(dǎo)致人口暴漲。

事實上，在全國范圍內(nèi)，除山西翼城，甘肅酒泉、遼寧長海、山東長島等地也都先后實行過“二胎”試點政策。此外，還有40個地方以不同方式保留允許生二胎。

1988年，大多數(shù)“開小口”的試驗被取消，“整個省都是一個政策，試點縣難以獨善其身，因此，有些省份統(tǒng)一了政策，許多試點縣沒能堅持。” 梁中堂說，最終只有山西翼城等少數(shù)地方堅持下來。

考核

在整個上世紀90年代，人口計劃都是按照保證2000年控制在13億以內(nèi)進行的。“每年都有年度計劃，分解到省市縣，一級一級分下去，實行出生配額制。”一位不愿具名的專家稱。

每逢全國“兩會”期間，中央就會召集一次各省市一把手參加的計生工作座談會。“會議內(nèi)容是檢查工作。怎么檢查？按照統(tǒng)計局公布的數(shù)字，給各省出生率排隊，弄得省委書記們很緊張。計生工作要求一把手負總責(zé)，黨政領(lǐng)導(dǎo)齊抓共管，一把手負責(zé)是這樣來的，其意圖在于確保2000年人口不突破13億。” 民間人口研究者何亞福說。

每年，國家計生部門還會召集兩次形勢座談會，“每省市輪流匯報人口形勢，決不能突破既定指標，就像這兩年經(jīng)濟上‘保八’一樣”。

后來用出生率排名，出了問題。上海的出生率總是低，貴州的出生率總是高，這和人口結(jié)構(gòu)有關(guān)。上海計生委就是整天不上班，出生率也不會高，貴州的計生委就是晚上不睡覺，它也低不下來。既然不合適，后來就改，不用出生率，用配額，只要完成人口配額就行。

但人口配額也出了問題。指標跟政策打架，怎么辦？后來再改，只要符合一孩政策就行，不管配額。計劃生育的大方向不變，但具體執(zhí)行的政策總是變來變?nèi)ィ@也讓負責(zé)計生工作的人員很為難。

除了GDP等經(jīng)濟數(shù)據(jù)，計劃生育考核往往是對地方官員頗具震懾力的另一個指標。在不少地方，計生工作都是“一票否決”制度：“如果被一票否決，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有受表彰的機會，領(lǐng)導(dǎo)干部也失去了受表彰的機會，其升遷、提拔和調(diào)動都會受到影響。” 楊子實說。

因為有政績壓力，基層的計生人員與超生戶之間往往會有矛盾。上世紀90年代初，是二者矛盾最尖銳的時刻。1995年5月，國家計生委下發(fā)“七不準”通知，提出“不準非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計劃生育規(guī)定的人員及其家屬；不準毀壞違反計劃生育規(guī)定人員家庭財產(chǎn)、莊稼、房屋”等七個不準，矛盾才有所緩和。

在“七不準”之外，時任國家計生委主任的彭佩云還提出計劃生育工作思路、工作方法“兩個轉(zhuǎn)變”，不能靠單純的行政手段，要靠服務(wù)，靠宣傳教育，并在浙江德清、上海盧灣、江蘇鹽城、吉林農(nóng)安等6個地區(qū)，開展了計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點。

“從準孕證、準生證到計劃生育服務(wù)證，從‘一環(huán)二扎’到知情選擇，這是一個不斷還權(quán)于民的過程。把權(quán)利還到群眾手里去，但不是一下子歸還，而是小步前進，先點后面。”顧寶昌評論說。

還權(quán)

在顧寶昌看來，計劃生育的改革有三步曲：第一步改革服務(wù)，第二步改革管理，第三步調(diào)整政策，繼續(xù)還權(quán)于民，生育數(shù)量也應(yīng)該還。

2000年，第五次人口普查顯示，我國總?cè)丝跒?2.95億，完成了“到2000年人口控制在13億以內(nèi)”的目標。

當(dāng)時，實行計生政策20年，中國的人口形勢已經(jīng)發(fā)生了根本變化。10多位人口學(xué)者組成的“21世紀中國生育政策研究課題組”，在2004年首次向中央提交了《關(guān)于調(diào)整我國生育政策的建議》，建議對“一對夫婦只生一個孩子”的政策進行調(diào)整，

這份報告引起了諸多質(zhì)疑。“有人說不能放開，放開以后就生三孩，生育反彈，人口失控。”顧寶昌說。

為回應(yīng)這些質(zhì)疑，課題組專家轉(zhuǎn)而調(diào)查已實行二孩政策的地區(qū)，這些地區(qū)實踐了20多年，涉及840多萬人口。同時，他們還曾先后兩次到實行“一獨二胎”政策的江蘇農(nóng)村做調(diào)查。

這些地區(qū)的調(diào)研都表明，允許一對夫婦生育二個孩子事實上并沒有造成人口的失控。上述地區(qū)“人口增長緩慢，生育水平保持在兩個孩子以下，并沒有出現(xiàn)因政策較寬松而引發(fā)出生反彈，也沒有出現(xiàn)多孩生育增加”。

2009年 11月，被視為高層智囊之一的中科院—清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼在媒體撰文，呼吁“實行‘一對夫婦生育兩個孩子’”，并表示“早調(diào)整早主動，晚調(diào)整晚主動，不調(diào)整則被動”。

同年12月，曾參與30年前“只生一個”座談會的田雪原，在人民日報撰文，提出三點主張：一是全國不分城鄉(xiāng)，夫婦雙方均為獨生子女者，一律允許生育兩個孩子（除河南省外，其他省均已實施此政策）；二是夫婦一方為獨生子女者，允許生育兩個孩子，農(nóng)村現(xiàn)在可以實施，城鎮(zhèn)可從“十二五”開始實施；三是在有效制止三胎及以上多胎生育條件下，農(nóng)村可普遍允許生育兩個孩子。

2010年3月，多位“兩會”代表和委員呼吁放開“二胎”生育，而有關(guān)分三批實施“一獨二胎”政策的消息去年開始從媒體傳出。今年7月，廣東正式向國家提出“單獨可生二胎”試點的申請，而據(jù)民間人口學(xué)者何亞福透露，黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江五省原計劃在2011年首批試行，但因第六次人口普查被推遲，廣東有望與這五省一起進入“一獨二胎”試點的第一梯隊。

30年前《人民日報》上刊發(fā)的那個公開信在提倡“一對夫婦只生一個好”的新國策的同時，也明確提了這么一句：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”

現(xiàn)在，實施了30年的計生國策，是否已到了該調(diào)整的時刻？

鏈接：

廣東向國家提出“夫妻一方為獨生子女可生二胎”試點的申請

廣東省人口計生委主任張楓稱，廣東已正式向國家提出“夫妻一方為獨生子女可生二胎”試點的申請。主要原因是，廣東多年保持低生育水平，老齡化人口增多；廣東若實行此政策，對人口總量的增加影響甚微；廣東作為改革試驗區(qū)，應(yīng)該在各方面先行先試。目前廣東的婦女生育率為1.7左右（即平均每個婦女一生共生育1.7個孩子），已經(jīng)連續(xù)10多年保持在低生育水平。經(jīng)估算，廣東實行“單獨可生二胎”政策，對人口總量的增加影響甚微。張楓透露，廣東民眾生育觀念明顯轉(zhuǎn)變，計劃生育利益導(dǎo)向政策不斷完善，廣東已完全具備了申請成為國家“單獨可生二胎”的試點。

2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，廣東常住人口達1.043億人，居全國之首，但同時亦有三個第一：常住人口第一、流動人口第一、華僑人口第一。此外，有專家測算，廣東老齡化趨勢加快，“十二五”期末廣東60歲以上戶籍老年人口比重可能達到12%；家庭繼續(xù)呈現(xiàn)規(guī)模小型化趨勢，獨生子女家庭的養(yǎng)老風(fēng)險持續(xù)增加，需要更多的社會保障和社會服務(wù)資源。

“單獨可生二胎”的試點政策早有傳聞。2010年，中國人口問題專家何亞福便透露，2011年起，中國將以黑龍江、吉林、遼寧、江蘇和浙江為試點，允許夫妻雙方只要有一人是獨生子女，就可以生第二胎。這項政策將在五年之內(nèi)擴展到全國范圍。