河南利用外商直接投資 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題與對(duì)策

河南省作為中國(guó)人口大省、第一農(nóng)業(yè)大省和重要的經(jīng)濟(jì)大省、新興工業(yè)大省，改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到快速發(fā)展，2010年GDP達(dá)到22942.68 億元，位居中部地區(qū)首位、中國(guó)第5位。但也要看到，河南省經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)主要沿用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問(wèn)題較為突出。與此同時(shí)，近年來(lái)河南省引進(jìn)外資急劇增加，2010年達(dá)到62.47億美元。在引進(jìn)的外資中，主要分布在第二產(chǎn)業(yè)，比重高達(dá)70%左右，第三產(chǎn)業(yè)比重僅為26%左右，第一產(chǎn)業(yè)則不足4%，外資在河南省產(chǎn)業(yè)分布中呈現(xiàn)出明顯的不平衡性。

本文試圖從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策的視角來(lái)分析河南利用外商直接投資（以下簡(jiǎn)稱FDI）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出對(duì)策建議。

一、河南利用FDI促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題分析

（一）引資主體單一化

引資主體是指在利用外資中具有特殊經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與決策權(quán)力的組織或個(gè)人。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)分別承擔(dān)公共產(chǎn)品資金和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)資金引進(jìn)，并共同構(gòu)成引資主體。但在中國(guó)，政府往往成為招商引資主體。各級(jí)政府在自身利益驅(qū)動(dòng)下，盲目進(jìn)行招商引資，既不考慮地區(qū)自身產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)特色，也不辨析產(chǎn)業(yè)屬性和專業(yè)特長(zhǎng)，形成對(duì)外商投資的白熱化競(jìng)爭(zhēng)局面，最終導(dǎo)致社會(huì)福利下降、低效率外資過(guò)度流入和對(duì)內(nèi)資企業(yè)的政策擠出。與此同時(shí)，作為招商引資主體的各類企業(yè)的積極性和內(nèi)生動(dòng)力明顯不如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)、園區(qū)、商協(xié)會(huì)及其他利益相關(guān)方的作用還發(fā)揮得不夠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入21世紀(jì)后，河南省實(shí)際利用外資由2004年的370億元增加到2008年的1849億元，年均增長(zhǎng)50%，累計(jì)利用省外資金5249億元。然而，深入剖析引資對(duì)象，可發(fā)現(xiàn)無(wú)論是央企和外省知名企業(yè)抑或知名跨國(guó)公司，其落戶河南省或是直接由各級(jí)政府牽頭引進(jìn)，或是間接由各級(jí)政府聯(lián)合地方企業(yè)合作引進(jìn)，少見(jiàn)企業(yè)從利益共同點(diǎn)出發(fā)獨(dú)立引進(jìn)外部資本，其間過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，一定程度上忽略了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下以利益為紐帶的自由合作機(jī)制，從而不利于引資多元主體機(jī)制的構(gòu)建。

（二）政策工具錯(cuò)位化

河南省產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策的執(zhí)行主體是地方政府，礙于利益驅(qū)動(dòng)，往往會(huì)產(chǎn)生政策偏差和扭曲。一是現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理體制一定程度上誘發(fā)了地方政府和企業(yè)強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，各地市紛紛將引進(jìn)外資作為增加投資的重要手段，并在國(guó)家優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放寬優(yōu)惠范圍、程度、對(duì)象等，造成吸引外資的地區(qū)性惡性競(jìng)爭(zhēng)；二是地方性優(yōu)惠政策擴(kuò)大化的過(guò)程又衍生出政策制定與實(shí)施的隨意性、非統(tǒng)一性和非公正性等問(wèn)題，促成政策性“尋租”、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制缺失等；三是招商方式上創(chuàng)新性不足，仍主要采用大團(tuán)組外出招商、綜合性推介洽談、大規(guī)模節(jié)會(huì)招商等傳統(tǒng)招商形式，而對(duì)于專業(yè)化招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、網(wǎng)絡(luò)招商等新方式應(yīng)用不夠?？傮w而言，河南省多數(shù)地區(qū)在招商引資工作中仍停留在過(guò)分依賴給予外來(lái)投資者特殊優(yōu)惠政策的層面，在思想上沒(méi)有廓清利益“同構(gòu)體”關(guān)系，在理念上沒(méi)有從“特殊政策型”招商向“雙贏發(fā)展型”招商轉(zhuǎn)變。河南省作為一個(gè)發(fā)展中省份，立足地方財(cái)力與資源稟賦絕對(duì)水平有限的約束條件，應(yīng)正視政策工具“讓步”空間有限的客觀環(huán)境，轉(zhuǎn)而致力于通過(guò)運(yùn)行保障機(jī)制創(chuàng)新、投融資環(huán)境改善、執(zhí)行方式靈活等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)引資政策工具的多元化。事實(shí)上，這也是新時(shí)期國(guó)外新興產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)及國(guó)內(nèi)沿海省市的主導(dǎo)性政策走向。

（三）利益指向模糊化

當(dāng)前，河南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，表現(xiàn)在：一是高耗能、高污染和能源原材料工業(yè)尚需進(jìn)一步控制。二是工業(yè)產(chǎn)品的精深加工水平較低，缺少具有競(jìng)爭(zhēng)力的高端產(chǎn)品，導(dǎo)致產(chǎn)出的原煤、電解鋁、鋼鐵等初級(jí)產(chǎn)品附加值低，產(chǎn)品價(jià)格在極大程度上受制于國(guó)際期貨市場(chǎng)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況頻生劇烈波動(dòng)，易引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大起大落。三是偏重的裝備制造業(yè)難以直接從刺激消費(fèi)政策中受益。四是偏重的工業(yè)結(jié)構(gòu)不利于吸納就業(yè)?；诖耍?dāng)前河南省寄望于通過(guò)稅收減免等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但此類政策工具的利益指向?qū)Σ煌馍掏顿Y者的影響具有差異性。一般而言，中小外商資本往往規(guī)模小、技術(shù)含量低，以投資勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，較為注重具體、實(shí)質(zhì)性的優(yōu)惠政策；而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)通常投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大，作為其潛在投資者，大型跨國(guó)公司更看重投資環(huán)境及法律政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，而非局限于稅收優(yōu)惠等環(huán)節(jié)。如此，形成政策利益指向與投資者期望值間存在偏差的現(xiàn)狀，并成為利用FDI政策失效的重要原因之一。

二、河南省利用FDI促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大引進(jìn)外資規(guī)模

1.加大國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接力度。一是立足省情，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)。充分利用勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)與制造業(yè)較好優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，采用外企的先進(jìn)實(shí)用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；加快國(guó)有企業(yè)與國(guó)外大公司的并購(gòu)重組，在擴(kuò)大開放中培育大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)；引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)服務(wù)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)、先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念和形式，促進(jìn)服務(wù)業(yè)管理體制機(jī)制創(chuàng)新。二是重視資源合理利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。河南省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要堅(jiān)持擇優(yōu)選資、擇優(yōu)選技的原則，注重引導(dǎo)資金和技術(shù)投向循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)等重點(diǎn)領(lǐng)域。三是致力于打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提高參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)能力。

2.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚政策關(guān)聯(lián)效應(yīng)。當(dāng)前，河南省發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群已具備一定基礎(chǔ)，但與東部江浙溫州等地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)相比，在產(chǎn)品種類、市場(chǎng)影響力等方面仍存在一定差距。基于此，下階段河南省提高產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，一方面要選好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在利用外資時(shí)要綜合考慮本地資源狀況、區(qū)位特點(diǎn)、文化底蘊(yùn)等多方面特點(diǎn)，全方位、多角度地界定當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和方向，逐步形成以鋼鐵、紡織、裝備制造、電子信息等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；另一方面，積極推動(dòng)外資企業(yè)與本地企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，河南省現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集群基本上是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)集聚形成的，下階段要加強(qiáng)外企與本土企業(yè)、相關(guān)支持性機(jī)構(gòu)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，使外資真正根植于本省并致力于集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)外資與集群發(fā)展的良性互動(dòng)。

（二）優(yōu)化投資環(huán)境

根據(jù)馬晶梅等（2009）的研究，河南省的外商直接投資環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力位列全國(guó)第20位，F(xiàn)DI業(yè)績(jī)位居第24位。絕對(duì)排名不高的事實(shí)表明河南省投資環(huán)境在很大程度上需要進(jìn)一步改善，不僅包括硬環(huán)境，更涵蓋軟環(huán)境。目前，河南省內(nèi)部在客商服務(wù)意識(shí)及職能部門辦事效率上呈現(xiàn)各級(jí)行政區(qū)域逐級(jí)遞減狀況，部分地方“口惠而實(shí)不至”，造成政府信用缺失，影響了部分客商投資信心，而部分基層政府職能部門政策不透明、服務(wù)不到位、效率低等也影響了綜合投資環(huán)境，這亟待加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率效能，致力于營(yíng)造政策環(huán)境、法制環(huán)境、人文環(huán)境等，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率，在努力實(shí)現(xiàn)已投資者“二次投資”的同時(shí)，借助其擴(kuò)散效應(yīng)實(shí)現(xiàn)“以商引商聯(lián)動(dòng)開發(fā)”的良性發(fā)展。

（三）培育多元化的投資主體

河南省在日后對(duì)FDI主體識(shí)別上，應(yīng)將目光瞄準(zhǔn)世界500強(qiáng)跨國(guó)公司，研究其投資動(dòng)向和所需投資環(huán)境，主動(dòng)搜集信息捕捉商機(jī)，實(shí)行重點(diǎn)聯(lián)系和重點(diǎn)推介，實(shí)現(xiàn)引進(jìn)一個(gè)帶來(lái)一串的效果，發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集聚。一方面積極采取符合國(guó)際慣例的招商方式來(lái)吸引大型跨國(guó)公司資本流入河南省，形成世界知名品牌的帶動(dòng)戰(zhàn)略，并成為嫁接、改造國(guó)有大中型企業(yè)的重要途徑；另一方面充分認(rèn)知現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入專業(yè)化分工時(shí)代，招商引資不應(yīng)該也不可能再是政府的主要工作職能，要把政府不該辦、辦不了也辦不好的事情交由市場(chǎng)承擔(dān)，充分發(fā)揮企業(yè)和中介組織在招商引資中的主體作用。

【本文為2010年河南省政府決策研究招標(biāo)課題（C464）的階段性成果】

（作者單位：中共河南省委辦公廳，信陽(yáng)師范學(xué)院）