試論集體協商與政府責任

勞動力供求雙方以勞動條件為主要內容而開展的集體協商，是市場經濟條件下調整勞動關系的基本途徑。建立和完善集體協商機制，充分發揮其調整勞動關系的作用，對有效化解勞動爭議，保護勞動者權益，進而構建和諧穩定的勞動關系具有重要作用。

一、完善集體協商制度是構建和諧勞動關系的必然要求

（一）集體協商制度是伴隨市場經濟而產生和發展的

集體協商源于集體談判，是市場經濟發展到一定歷史階段的產物。在市場經濟條件下，勞動力市場機制作用的發揮，有賴于市場主體雙方力量的相互制衡，也就是說有賴于集體談判機制的有效運行。工業化國家的市場經濟從自由放任走向法制化的過程，同時也是勞資關系由尖銳對抗走向相對緩和的過程。鑒于此，集體談判作為調整勞資關系的有效機制，是現代市場經濟體制的重要組成部分。

改革開放以來，我國的集體協商制度是伴隨著勞動力市場機制的建立和完善而產生和發展的。1994年頒布的《勞動法》規定，“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽訂集體合同。集體合同草案應當提交職工代表大會或者全體職工討論通過”。這為集體協商制度的建立奠定了法律基礎?！豆ā访鞔_規定：“工會代表職工與企業以及實行企業化管理的事業單位進行平等協商，簽訂集體合同”。"這進一步確立了集體合同制度的法律地位。近十幾年來，集體協商和集體合同制度開始在各類企業逐步推行。2006年，原勞動和社會保障部、中華全國總工會、中國企業聯合會聯合頒布了《關于開展區域性行業性集體協商工作的意見》，對區域性行業性集體協商的重要意義、范圍、協商代表產生方式、協商內容、程序等作出了規定。目前，全國已形成了以企業集體合同為主體、以區域性行業性集體合同為補充的集體合同制度框架，集體合同制度覆蓋面不斷擴大，實效性逐步增強，初步建立了以工會和職工代表與企業或企業組織平等協商為特征的集體勞動關系調整機制。截至2010年末，全國經各地人力資源和社會保障部門審核備案的集體合同達到92.1萬份，覆蓋職工1.14億人；工資集體協議31萬份，覆蓋職工4398萬人；共建立各級協調勞動關系三方機制1.4萬個。

（二）勞動關系領域的突出問題要求加快完善集體協商機制

隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的深入發展，企業組織形式、用工方式、分配方式日益多樣化，勞動關系領域面臨許多新情況、新挑戰，影響勞動關系和諧穩定的問題突出。一是勞動關系雙方主體結構發生了巨大變化。從企業構成方面看，非公企業已經成為用工的主體，并且是勞動爭議的多發領域。從勞動者構成方面看，新生代勞動者已經成為產業工人的重要力量。他們文化素質高，平等意識強，更注重通過法律渠道維護自身權益。二是經濟發展方式轉變促使勞動關系處于多變狀態?！笆濉逼陂g，經濟發展方式加快轉變，節能減排，淘汰落后產能的舉措很多，這使得許多勞動者需要分流安置。同時，在工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化過程中，原已形成的勞動關系也會受到沖擊，易產生勞動爭議。三是勞動關系方面的法規制度還不夠健全，侵害勞動者權益的行為還很突出。如有些企業用工不規范，不依法簽訂勞動合同；有些企業勞動條件差，勞動安全衛生保護不到位；有些企業一線職工收入偏低、增長緩慢；有些地區勞動爭議居高不下，集體停工和群體性事件時有發生，等等。面對勞動關系領域出現的新情況、新挑戰，我們要進一步探索和完善有效解決勞動爭議問題的調處機制。中外實踐表明，集體談判、集體協商機制是調節勞動關系的有效途徑。

（三）集體協商機制能夠在調解勞資矛盾中發揮重要作用

市場經濟國家集體談判的歷史實踐表明，由于集體談判通過法定程序將勞資雙方的權益納入一種規范化的軌道，從而有效地緩解了社會領域中的勞資沖突，使勞資關系從無序走向有序。在我國，勞動關系中的矛盾是在勞動者根本利益一致基礎上具體利益差別的矛盾。在各類企業中工作的工人、經營者、管理者的根本利益是一致的，但由于勞動者分布在不同性質、不同規模和不同發展水平的企業中工作，處在不同的具體的勞動關系中，因而不可避免地會存在和產生具體利益差別的矛盾。這種矛盾完全能夠在合作、協商、協調、依法調處的基礎上得到解決。

集體協商制度促進和諧勞動關系的作用主要體現在以下方面：一是通過協商，使勞資雙方彼此溝通，了解相互需要解決的主要問題及所持的基本立場，進而通過集體協商尋求解決問題的有效方法和所要達到的目標。這就緩和了雙方因缺乏相互溝通而產生的各種猜疑和敵視情緒。二是集體協商為勞資雙方提供了一個達成一致性協議的程序。由于集體合同及其程序具有法律的規范性，這就使勞資雙方的不同利益要求能夠通過法定的契約方式得到保護，從而減少了勞資雙方不同利益要求在實現過程中的隨意性。三是卓有成效的集體協商，其結果往往能夠使勞資雙方從中受益。盡管勞資雙方利益要求和看問題的角度有所不同，但如果雙方持信任與合作的態度，加之適當的談判技巧及審時度勢的長遠眼光，最終能夠在一定程度上實現自己的利益要求。

二、政府在集體協商和調節勞資關系中的責任和作用

政府作為社會公共利益的保護者、法律的制定者和裁決者，在完善集體協商制度和調節勞資關系過程中承擔著重要責任，并能夠發揮至關重要的作用。工業化市場經濟國家集體談判的實踐表明，政府的責任和作用主要體現在：完善集體談判機制，制訂勞動標準，對雇員結社權利和集體談判權利予以法律保護，提供勞動信息、咨詢培訓服務，通過勞動管理部門和司法仲裁機構保證集體協議的有效實施，維持經濟社會發展的和諧與穩定等。

我國仍處于社會主義初級階段，經濟體制還不完善，制約科學發展的體制機制障礙依然較多。在勞動關系領域，勞動關系法律法規有待健全；勞動關系協調機制、糾紛調處機制和勞動監察執法機制還不完善；勞動關系領域進入矛盾多發期。在這種情況下，政府應該發揮更大的作用，不僅要完善有關立法、加強執法、建立制度、完善勞動標準等，還特別要進一步培育市場主體，扶持弱者，使集體協商主體雙方力量達到均衡。這樣，才有利于充分發揮集體協商機制在勞資雙方溝通意愿、調節利益關系等方面的作用，進而構建和諧、穩定的勞動關系。

政府在集體協商中的責任和作用主要體現在以下方面：

（一）制定有關集體協商和集體協議的法律法規

市場經濟國家通過立法手段保證和推進集體談判的法制化和規范化。各國對集體談判和集體協議的法律規定主要體現在憲法、勞動法典和專門法律三個層次上。在各國有關集體談判和集體協議的立法中，普遍規定了“勞動者三權”，即團結權、集體談判權及集體爭議權，以及企業的組織權利；并具體規定了集體談判和集體協議的有關重要事項，如集體談判和集體協議的定義、確認工會代表性的標準、工會談判主體的選擇、談判過程中爭議的解決、集體協議的內容、協議的擴展適用、協議的解釋和實施等。多數國家還就如何開始集體談判、談判的層級、提供信息、誠信談判、集體協議的登記和生效等程序性問題作出具體規定。目的是確保集體談判的自主性，并有效協商達成集體協議，在維護勞工權益與化解產業關系沖突的同時，不致對其他社會成員的利益產生負面影響。

在我國，加快制定有關集體協商和集體合同的法律法規依然是一項緊迫任務。有關法律的缺失主要表現在三個方面：一是關于集體協商的法律規范少。只有《勞動法》、《工會法》等少數法律中的若干條款對集體合同作了原則性規定。這對于解決推行集體協商和集體合同制度面臨的問題來說，顯然是不夠的。二是有關規定的立法層次低。目前規范集體合同主要法規依據是勞動部發布的《集體合同規定》，隨著集體合同制度的推行，愈來愈顯示出它的局限性。由于《集體合同規定》是部頒行政法規，它只規定與集體合同行政管理有關的問題，法律效力有限。三是《勞動合同法》、《社會保險法》等法律的配套規章和政策還不完善，影響了推行集體協商和集體合同制度的可操作性。因此，進一步完善我國關于集體協商和集體合同的立法是一個必然趨勢。

鑒于此，提出三點建議：一是制訂集體協商和集體合同的專門法律。對集體協商主體雙方的權利義務、協商的內容、協商的程序、集體合同的實施、集體爭議的處理等作出全面的規定。二是加快完善《勞動合同法》等的配套規章和政策，增強有關法律的可操作性。如盡快制訂勞務派遣規定，規范勞務派遣用工行為，明確勞務派遣適用崗位范圍與標準；制訂經濟性裁員規定，明確裁員程序、補償標準等。三是加快制訂有關勞動標準的法律法規，使開展集體協商、簽訂集體合同具有更為堅實的法律基礎。如加快制訂關于工資、工時等方面的法律，如工資條例、工時條例等；加快制訂養老保險、醫療保險條例等可操作性法律法規。

（二）協助集體談判主體雙方建立均衡對等的協商關系

集體談判機制可以使勞動者的個人意愿通過工會組織表達出來，由工會代表勞動者個人同雇主協商。這樣，能夠增強勞動者一方的力量，實現勞資主體雙方對等均衡。集體談判是勞資雙方相互溝通的重要渠道。通過集體談判能夠促使勞資雙方相互理解，互諒互讓，達成妥協，簽訂協議。運行良好的集體談判機制有利于減少和消除勞資雙方的誤解，減少消極怠工、不辭而別以及大規模、突發性的集體停工罷工事件的發生。

當前，我國在推行集體協商過程中，依然存在著勞動者“不敢談”，企業“不愿談”的問題。同時，在為數眾多的小型微型企業中存在著工會組織不夠健全，或是工會力量薄弱，無法開展有效的集體協商的問題。這一問題是長期阻礙我國推行集體協商制度的一個關鍵。

為此，應進一步明確集體協商雙方的權利與義務，并使勞資雙方形成均衡的對等關系，特別是要大力提升非公小型微型企業勞方參與集體協商的能力。一是盡快通過立法明確規定勞資雙方有進行集體協商的權利和義務。工會和雇主或雇主組織無正當理由不得拒絕或拖延開展集體協商或簽訂集體協議。通過法律明確規定解決勞方“不敢談”，企業“不愿談”的問題。二是大力推行多層次的地區性行業性集體協商制度。通過地區性行業性工會組織與企業組織開展協商有利于明確勞資雙方的主體地位，提高雙方的協商能力，特別是有利于明確勞方的主體地位和協商能力。建議將地區性行業性協商的層級進一步提高至市級，以使雙方協商的范圍、能力得到進一步提升。三是由工會委托第三方與雇主開展協商。建議明確規定工會組織經過民主程序，可以委托由各方代表組成的第三方代表工會與企業開展集體協商。這樣既有利于避免和消除勞方由于參加協商使自身權益受到侵害的擔心，也有利于提升勞方的協商能力。四是擴展有代表性的集體協議，使更多的勞動者和企業分享集體協商的成果。建議明確規定同一地區、同一行業的企業工會和企業組織經民主程序，可批準有代表性企業經集體協商形成的集體協議在本企業實行。

（三）積極調解和處理集體勞動爭議

在集體談判過程中，勞資雙方圍繞簽訂和實施協議時常會發生“利益爭議”或“權利爭議”，因而直接影響到勞資關系的穩定性以及企業生產乃至社會生活的正常秩序。因此，政府的一項重要職責，就是通過采取有效措施對勞資爭議進行積極的疏導和有效的調解，以保證協議的履行。由于各工業化市場經濟國家的社會政治、經濟、文化、法制的背景以及勞資關系現狀不同，各國政府有關爭議處理的具體制度和介入方式也就不盡相同。然而，當集體爭議發生時（無論是權利爭議還是利益爭議），政府的基本態度和作用通常是：（1）提倡或鼓勵爭議雙方自行協商解決；（2）事先設計并制定出一套具有法律效力的爭議處理的具體規則和程序；（3）政府直接出面對爭議雙方進行勸說和調停，如向勞資雙方提供一個中立的調解方案，或者向爭議雙方提供某些重要的背景資料和數據，促使勞資雙方重新回到談判桌上；（4）通過專門的爭議調解與仲裁機構，按照法定程序來處理和解決勞資爭議。

當前及今后一個時期，我國勞動關系領域都將處于矛盾易發期和多發期，政府需要健全勞動關系矛盾調處機制，采取有效措施及時化解勞動爭議。一是完善協調勞動關系的三方機制。吸納工商聯、專家學者等方面的代表參與三方機制，增加代表性；建立勞動關系三方的信息溝通與定期會商制度，研究解決勞動關系的重大問題；推進三方機制向街道、社區、工業園區延伸，形成各層次的協調勞動關系體系。二是完善勞動關系工作組織體系，加強勞動關系基層工作機構，發揮基層社區平臺的管理服務功能。三是強化勞動爭議調解仲裁工作。增強企業自主調整勞動關系和解決糾紛的能力，幫助企業建立健全勞動爭議調解委員會；同時，在小型微型企業集中的地區推動建立區域性勞動爭議調解組織。提高案件審理效率，對簡單、小額案件通過仲裁終局及時結案；對履行集體合同爭議案件和疑難復雜案件組成合議庭審理，以便盡快使爭議得到解決。四是對重大勞動爭議而引起的集體性停工事件，應及時妥善處理。政府需要制訂預案，當發生重大經濟性集體停工事件時，應及時介入，參與斡旋、調停，協助勞資雙方解決集體爭議。對為了解決勞動爭議而采取的影響國計民生、社會穩定的勞資爭議行為，也應明令禁止。

（四）為勞資雙方提供多方面的服務

大多數市場經濟國家的政府在集體談判過程中發揮的一項重要作用，就是為談判雙方提供有用的研究資料、信息、咨詢和培訓等方面的服務。其目的是促使談判代表能夠從實際出發，全面了解談判的背景，切實把握問題的實質，同時提高和改進談判代表的談判技巧，減少談判和協議訂立中的盲目性和片面性。上述各項服務的具體內容通常包括：（1）提供工資、福利津貼、工作時間和其他勞動條件變化的數據；（2）提供勞動力市場的資料，諸如職業分布、就業和失業等方面的情況；（3）提供物價水平和勞動生產率的變化情況：（4）提供和介紹勞動法、行政法規、政府的重要決議和政策；（5）為改善勞資關系和有效開展集體談判、訂立集體協議而提供日常咨詢；（6）幫助勞資雙方制定集體談判培訓的實施計劃，并提供專項的培訓經費，如英國政府建立專項基金支持英國職工大會培訓中心實施的培訓計劃。

當前及今后一個時期，我國有關部門也需要加強與開展集體協商、簽訂集體合同相關的服務工作。一是及時提供人力資源市場供求信息，勞動力供求結構變化情況，以及就業、失業狀況；二是提供各地區、行業、職業工資水平及變化情況，社會保障待遇情況；三是提供消費者物價指數、勞動生產率水平及其變化情況；四是提供有關人力資源社會保障的法規政策咨詢和培訓服務；五是提供勞動爭議調解仲裁及相關法律服務等。政府通過相關工作，為勞資雙方順利開展集體協商，達成集體合同，創建和諧勞動關系服務。

（作者系人力資源和社會保障部國際勞動保障研究所所長，研究員）