透析江蘇三市公推票決產生市委書記

此次江蘇公推票決市委書記，實際是將此前各地的探索提升到了一個新的層次，意味著我國干部人事制度的改革將繼續朝上層推進。

透析江蘇公推票決市委書記

換屆年里，涉及關鍵崗位領導干部的差額選拔探索，尤為引人關注

江蘇省無錫、南通、宿遷三市新任市委書記4月中旬陸續到任，成為江蘇首次集中通過公推票決產生的省轄市市委書記。

雖然以這種方式選拔領導干部并非江蘇省首創，但對三位市委書記人選同時進行公推票決，還是不多見的。而這一探索發生在四級黨委換屆的關鍵時刻，更具導向意義。

解析這一次“沖擊波”所涉及的三個關鍵詞：公推、差額、票決，不難發現在干部人事制度改革不斷深化的當下，公開差額選拔領導干部的探索與行動，已漸行漸近。

換屆年里的“沖擊波”

4月18日，已擔任無錫市市長8年的毛小平走上了無錫市委書記的新職位。加上16日剛被任命的宿遷市委書記繆瑞林和南通市委書記丁大衛，至此，江蘇首次通過公推票決產生的三位省轄市市委書記已全部到任。

近年來，江蘇在干部人事制度領域的改革創新是比較積極的。早在2004年1月，江蘇沛縣、金壇兩地同時公推公選了縣市長人選。之后，公推公選使用范圍逐年擴大。

本次公推票決進一步提升到了地級市市委書記的層面。程序也進一步完善，包括兩輪推薦、差額考察和差額票決。

首先，省委委員及候補委員、在南京的副省級以上干部、省管領導班子的主要負責人等共222名干部參加了首輪民主推薦，從1127名符合條件的人員中推薦出人選。

接著，在江蘇工作的中央委員及候補委員、中央紀委委員、省委委員及候補委員、不是省委委員和候補委員的省級領導干部以及正省級老同志等118人，進行第二輪民主推薦，確定6名差額考察人選。這兩輪民主推薦主要依據得票情況。

隨后，由熟悉黨務工作、領導經驗豐富的干部帶隊，對6名人選逐一考察。最后，省委常委會通過差額投票，決定最終的3名人選。

公推票決，發生在如此關鍵性的崗位上，引發了熱烈討論。更令這次做法顯得意義不同的是，其發生的特殊時間節點。據了解，2011年堪稱江蘇四級黨委換屆之年，需要集中調整的市委書記、市長人選較多。而放眼全國，亦是換屆最為集中的一年。

換屆年里，涉及關鍵崗位領導干部的差額選拔探索，尤為引人關注。

網民高度關注三位市委書記履新的新聞，認為“在關鍵崗位上打破‘研究決定’的傳統任命，這樣的選拔更有新意！”

江蘇省委黨校副校長桑學成認為，在省轄市市委書記這一層級的關鍵崗位上，打破了傳統任命方式，引入競爭性差額擇優選人的方法，在中央強調深化干部人事制度改革之際，稱得上是一次穩妥的制度創新。而從社會的積極反應來看，此舉對于形成良好的換屆風氣也起到了積極的推動作用。

從有限“公推”到“海推”

與這次“沖擊波”相關的第一個關鍵詞是“公推”。

追溯“公推”最初的探索，大概是上世紀80年代起在一些地方出現的干部選拔方式。在中共十六大作出“建設社會主義民主政治”承諾的推動下，公推公選在各地逐步推行，成為地方政治中引人注目的內容。十七大后，通過這一方式選拔的干部從數量、范圍和職位重要性上都向更高層次邁進。

而到了2010年出臺的《2010～2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》(以下簡稱綱要)中，更明確提出“擴大提名環節的民主和監督”、“鼓勵多渠道推薦干部”。至此，公推公選在江蘇乃至全國漸成常態。包括北京、浙江、湖南、江蘇、江西、深圳等十多個省市，均面向社會公開選拔較高級別官員。

“公推”為何重要？專家分析，干部一旦被提名就意味著將要被推薦、考察，甚至是任用。因此，初始提名是干部選拔任用工作的第一道關口，是黨委行使用人權的開端，也是提高選人用人質量的首要環節，直接關系選人用人的準確性。

實踐證明，這種選人模式對于杜絕干部任用中的不正之風和腐敗現象，激勵優秀人才迅速脫穎而出，具有明顯的效果。一些官員因賣官而鋃鐺入獄，大多是因為把初始提名權當作了斂財的砝碼，沒有按照相關規定民主推薦考察對象。

江蘇此次公推票決中，最被外界所關注的即是初始提名權環節的大幅放開。1127人選3在省轄市委書記這樣的關鍵性崗位上，稱得上從“公推”發展到了“海推”，體現了江蘇省委堅決貫徹選人用人的民主、公開、競爭、擇優原則的決心和導向。

更有質量的“硬差”

“差額”相對于此前的“等額”而言，其實質是將“競爭”引入到了選人用人過程中。從江蘇此次實踐來看，“差額”不僅在運用，而且在推薦、考察和票決整個程序上都發揮作用，是更高質量的“差額”，有助于更大程度上實現好中選優、優中選強。

從差額到等額，走過了一段摸著石頭過河的過程。1979年，五屆全國人大二次會議通過了新修訂的選舉法，亮點之一就是將等額選舉改為差額選舉。規定“無論是直接選舉還是間接選舉，都應實行差額選舉，直接選舉代表的候選人，差額幅度為1/2至一倍；間接選舉的代表候選人，差額幅度為1/5至1/2”。

此后，選舉法經過1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修改，內容得到改進和充實，差額選舉制度也更趨完善。

各地差額選拔干部的實踐已經不少。一些地方通過實施差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額票決的“四差”制度，有效地制約了領導干部的封官許愿權，堵住了個別干部跑官要官路，形成了以德才取人、靠公論選人、憑實績用人的用人導向。2010年，公安部曾拿出了3個正局級崗位進行公開差額選拔，顯示出差額選拔日益由基層探索趨向高層實踐。

在實踐和總結經驗的基礎上，“差額選拔”干部進一步走向制度化。綱要明確提出，“推行差額選拔干部制度”、“中央國家機關和地方黨政機關選拔任用干部要普遍推行差額推薦、差額考察、差額醞釀，地方領導班子換屆要按規定實行差額選舉”。

盡管如此，中央黨校的有關專家也撰文指出，如今的“差額”仍有局限：即候選人的提名權仍掌握在各級黨委手中；關鍵性崗位仍實行等額選舉；差額主要體現在間接選舉中，即黨員大會選黨代表，黨代表選委員，委員再選常委、書記、副書記。

從江蘇此次公推票決實踐來看，“差額”已經進入到了干部核心層。江蘇過去大多是對副職進行差額，現在則從縣處級發展到市廳級，從縣鄉到了省轄市，從副職到了黨政正職。

不僅如此，從列入差額考察的6名人選來看，除了毛小平、丁大衛、繆瑞林分別為無錫、南通和宿遷市的市長外，其他3人也具有非常強的競爭力，既有省委副秘書長，也有省政府主要廳局的一把手，無一不是關鍵性崗位的領導干部。

中央黨校教授李民認為，過去在一些情況下，選拔過程中雖然也搞了差額，但多數是“軟差”陪襯，兩個人選“一硬一軟”，差誰、不差誰大家心里都清楚。

而江蘇本次選人旗鼓相當，形成了“硬差”，其實質是趨向更高質量的“差額”，凸顯出競爭性選拔的最新進展。

更知情的“票決”

相對于鼓掌或舉手通過的模糊態度來說，更能夠準確表達每位投票者的獨立意志，避免了少數人特別是“一把手”說了算的不科學、不民主現象。

從江蘇此次實踐來看，兩輪大范圍的民主推薦主要以得票數為依據，并在常委會的最終票決中引入差額制，使得更多人、更多知情者參與到“決”的過程中，有效地提升了選人用人的決策民主。

中組部早在2001年就選擇了部分地區作為“票決制”單項改革試點。2002年，中央正式出臺《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定“市(地)、縣(市)黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，由上級黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決”。

2004年，中央又出臺《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，為票決制的進一步推行奠定了政策基礎。

新頒布的綱要則明確提出，“全面實行地方黨委全委會、常委會決定任用重要干部票決制度，適當擴大全委會票決干部的范圍，規范常委會票決干部的程序和方法”。

從近些年來看，各地已普遍實行了常委會票決制度，對全委會票決干部也有所探索。此前，2004年楊衛澤(現任南京市委書記)赴任無錫時曾備受關注，原因不僅是他當年只有42歲，還因為他是江蘇第一位由省委全委會票決任命的省轄市市委書記。顯而易見，主要領導干部的擬用人選，從過去的“常委會”作決定發展到“全委會”、“常委會”票決，從“縣處級”升級到“正廳級”，這無疑是干部人事制度改革的有序突破。

江蘇此次選拔市委書記中的最后環節實行“差額票決”。有關專家認為，“差額票決”相對于“等額票決”，又增加了比選空間，有助于更好地實現多中選好、好中選優，形成一套較為嚴密的選人用人機制。

票決制的基礎是有“議”有“決”。無論是在全委會還是常委會層面實行票決制，充分的醞釀與評議是前置條件。在全國的其他一些地方，如廣西、湖南長沙等地，則在全委會票決之前，除了介紹候選人情況和考察結果，還給予候選人以演講的機會，并允許在場委員臨時提問。由當地紀檢監察部門全程監督錄像，或引入媒體旁聽。

而在這些方面，江蘇此次實踐并沒有涉及到。據本刊記者了解，這主要是從審慎、公平的角度來考慮的，這說明未來的探索仍未完待續。

評論

新層級公推票決的信號

文/吳輝

江蘇省公推票決三位省轄市市委書記，標志著我國黨政主要領導的選任邁上了一個新的層級，是我國干部人事制度改革向前推進的重要步驟。

公推票決市委書記，是干部人事制度改革自下而上遞進的重要環節，釋放了改革繼續向前推進的強烈信號。在過去數年中，浙江、江蘇、四川等地在探索擴大基層干部和領導副職的選任民主方面作了大量有益的探索。實踐的發展給干部人事制度改革提出了新的課題，那就是干部的選任民主如何繼續向上拓展和延伸。此次江蘇公推票決市委書記，實際是將此前各地的探索提升到了一個新的層次，意味著我國干部人事制度的改革將繼續朝上層推進。

公推票決市委書記，擴大了黨委主要領導的選任民主，有利于樹立正確的選人用人導向，提升領導干部的公信力和自信心。江蘇此次公推票決的特點是兩輪推薦、差額考察、差額票決，實現了由以往少數人從少數人中選干部向多數人從多數人中選干部的轉變，從等額票決向差額票決的轉變，從而大大增加了領導干部選任中的民主成分。

這一舉措，一方面，有利于營造良好的選人用人風氣，引導更多干部把精力和心思用到謀劃工作上來。另一方面，對當選者而言，也增加了其自信心和在干部群眾中的公信力，為其開展工作、施展才華創造了條件。從這一點看，江蘇的試驗對其他地方無疑具有示范和帶動意義。

作為一項開創性的工作，公推票決市委書記在一些方面也還有待進一步完善。

一是在推薦環節，要考慮增加民意的權重。此次參與推薦的大多是省、廳級以上干部，給外界以“官官相推”的印象，因而民主尚有余地。從黨管干部和群眾公認的選人用人原則出發，可以考慮將兩輪推薦的人員歸并為一類，另外增加擬任地干部群眾的推薦意見。

二是在票決環節，要實現由常委會票決向全委會票決過渡。2004年中央頒布的《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》中規定，“市(地、州、盟)、縣(市、區、旗)黨政領導班子正職，一般應經由上級黨委全委會無記名投票表決”。

2011年3月，中央政治局會議對落實地廳級干部“全委會票決制度”再次加以了強調。江蘇此次采取的省委常委會票決，離全委會票決的要求尚有差距。