保障蔬菜供應,政府該做些什么?

加大對農副產品從產地到餐桌整個流程的監控，提高產業信息化建設水平，增加監管透明度，是降低食品安全隱患主要的途徑和手段

最近一段時期，蔬菜價格大幅而頻繁地波動引起了人們的廣泛關注：一方面，飛漲的菜價讓市民難以承受，苦不堪言；另一方面，低至8分錢一斤的卷心菜價格，又奪走了一位菜農鮮活的生命。我們不禁要問，蔬菜的產、運、銷各環節到底出了什么問題?蔬菜價格急漲急跌究竟是誰惹的禍?大幅度、高頻率地價格波動，恐怕這其中就有政府干預不當的因素。如何將“看得見的手”和“看不見的手”協調起來，共同為創造良好的蔬菜生產、流通環境服務，就成為擺在我們面前亟待解決的問題。

蔬菜流通體系的合理性及存在的問題

從終端入手考察蔬菜的產業鏈我們發現，農村居民消費的蔬菜基本處于“自給自足加自產自銷”狀態，需要從市場購買蔬菜的主要是城市居民。這就決定了蔬菜流通體系的主要服務對象是城市居民，也決定了蔬菜流通體系的任務主要是實現“三個保障”：保障城市供應，保障食品安全，保障應急需要。保障城市供應，就是保障城市蔬菜的日常供給和價格穩定；保障食品安全，就是保障城市居民吃到符合食品安全要求的放心菜；保障應急需要，就是保障自然災害等突發事件發生時的城市蔬菜供給。目前，蔬菜流通體系在產銷兩地以蔬菜批發市場作為核心組織形式，例如產地山東壽光的蔬菜批發市場直接與北京的新發地蔬菜批發市場對接，經過菜販的長途運輸，最終進入城市中廣泛存在著農貿市場、菜市場、早晚市等多級零售市場。這種“大車變小車，小車變板車”的流通方式實際上扮演著集中菜源，按需分銷的重要作用，基本符合中國傳統的小衣生產方式和注重生鮮食品的生活方式，有其存在的合理性，短期內恐難有實質性改變。

蔬菜產業鏈從田間地頭到零售終端盡管信息并不完全對稱，但競爭是比較充分的，基本沒有進入壁壘，也就不存在暴利的可能。山東卷心菜價格8分錢一斤，經媒體曝光無人不知。從將分散種植的卷心菜集中到壽光蔬菜批發市場，再販運到北京新發地批發市場，再分散到北京大小菜市場和超市，賣到8角錢一斤，看似上漲了10倍，但由于地頭菜價基數較低，城市零售終端的菜價其實是合理的。城市居民所付出的菜價，是由從零售終端上溯到田間地頭甚至育種專家各個環節共同分配的，再加上需要交納各種名目的稅費，實際進入菜農、菜販口袋的利潤是十分微薄的。那么為什么面對媒體“暴利”的指責，蔬菜產、運、銷各環節的從業者都保持沉默呢?這是因為他們普遍處于“弱勢加弱智”的狀態——“弱勢”是說他們基本上都是分散的衣戶，屬于弱勢群體；“弱智”是說他們中較少高端從業者，在市場中缺乏群體效應，也沒有話語權。這就決定了他們在價格波動面前處于被動地位。加之目前我國經濟通脹壓力加劇，CPI屢創新高，“控通脹”成為宏觀調控首要目標。食品在CPI構成中占比最大同時漲幅最大，更是成為政府行政干預的重點。而政府頻頻出手干預，導致蔬菜價格波動頻率加快，波動幅度加大，波動周期縮短，使得蔬菜產業鏈從業者的處境進一步惡化，處于“兩頭哭，中間欲哭無淚”的尷尬境地，而絕非是許多專家和媒體所說的“兩頭哭中間笑”。

按照著名的“微笑曲線”理論，一個健康的產業鏈，處于首尾兩端的生產和銷售環節應該獲得較高的利潤率，中間環節的利潤率相對來說較低。而目前我國蔬菜產業鏈的利潤率曲線卻是一個“蹺蹺板”型：當城市零售終端菜價大幅度上升時，政府部門就往下“踩”銷售價格，其結果就是銷售價格下跌，進而帶動蔬菜收購價格下跌，菜農生產積極性降低，蔬菜供給減少。而這又將導致蔬菜變得相對稀缺，收購價格上升。農民按照價格信號的指引增加供給的同時，政府再“踩”生產環節的“翹翹板”，收購價格下跌之后，加上運輸成本、分銷成本的銷售價格又變得相對較高，再次引來政府的干預。這樣周而復始，呈現出明顯的發散蛛網形態。由于農民增加供給和政府打壓收購價格往往同時發生，就使得政府的調控變為“順價格波動周期”調控，從而加劇了價格波動幅度。

與此同時，蔬菜的運輸和終端銷售環節也存在自身的問題。由于同等貨物的運輸成本大體相同，而蔬菜的價值較低，且運輸途中的消耗較大，蔬菜運輸者只能靠提高加價率來獲取平均收益。一旦政府控制蔬菜運輸成本，無利可圖的蔬菜運輸者將會退出市場，造成蔬菜產業鏈斷裂。這時，菜價下跌的風險只能由菜農承擔，而菜價上升的成本則轉嫁給城市居民。此外，“最后一公里”的問題在蔬菜產業鏈中體現的尤為突出：在“農(農貿市場)改超(超市)”、“農超對接”的拉動下，攤位費等成本大幅上升，進一步推高了蔬菜的銷售價格。

保障蔬菜產業健康發展政府大有可為

通過上述的分析，我們可以看出，以產銷兩地批發市場對接為中心的蔬菜流通體系是目前中國的蔬菜等農副產品的生產方式和生活方式決定的。雖然蔬菜產業鏈有其存在的合理性，但是仍有許多不合理之處亟待改善。特別是，蔬菜是百姓日常生活的必需品，為了保障民生，大型農副產品批發市場具有一定的公益性特征。這是市場化運行的蔬菜產、運、銷環節無法保證的，需要政府采取相應的措施。這些問題的解決，不能靠用“看得見的手”取代“看不見的手”，而是需要政府更加尊重市場，從糾正市場失靈、促進市場資源配置功能發揮的角度出發，采取一系列具體的措施。

首先，“菜籃子市長負責制”要落到實處。應建立市長菜籃子基金，并編制城市基本蔬菜的價格指數。當指數上漲超過警戒線時，利用基金給予城市低收入階層補貼，提高他們的價格接受能力；當指數下跌超過警戒線時，則對蔬菜生產者予以補貼，保證菜農的基本收益。這種補助應該是“明補”而不是“暗補”：“明補”一方面可以傳達政府對于價格的態度，另一方面也能使消費者和生產者切實得到政府干預的益處，使“看得見的手”真正起到“幫扶之手”的作用。對一些大城市來說，依靠本地生產解決蔬菜供應是不切實際的，這就需要利用基金對外埠的蔬菜產地進行轉移支付，彌補蔬菜產地的環境成本，保證其經濟利益，從而建立穩定的產銷關系，保障城市供應，保障食品安全。

第二，保障蔬菜應急需要也要借助市場手段。由于蔬菜的生產消費具有不易儲存的特殊性，再加上南北方的氣候差異較大，使得建立蔬菜儲備機制并不可行。當雨雪災害、地震等突發事件發生時，只能通過市場手段在外地組織貨源來保障本地蔬菜供應。這也需要動用市長菜籃子基金來實現。

第三，借鑒糧食生產中的政府補貼制度，建立蔬菜生產的季節性補貼。由于蔬菜的生產易受季節影響又不易儲存，導致蔬菜價格的季節性波動很大。蔬菜生產季節性補助的建立也是城市反哺農村的具體體現，將對緩解城鄉收入差距進一步拉大發揮積極作用。

第四，將“綠色通道”制度落到實處，降低蔬菜運輸成本。在高油價的背景下，菜販為了維持日常運營只能將增加的運輸成本轉移給上游的菜農或者下游的消費者，否則只能選擇退出市場。政府可通過減免過橋費、過路費等手段變相為菜販提供補貼，降低他們的成本壓力。需要強調的是，“綠色通道”應該是雙向的：進城和出城都應該費用的減免，應避免“有來無回”的情況。針對蔬菜在運輸途中損耗較大的情況，政府應投入一部分資金，對現有大型農副產品批發市場進行升級改造，加強批發市場的軟硬件設施建設，大力發展冷鏈物流，在保證蔬菜販運者利益的同時，也減少了蔬菜質量的不穩定因素。

第五，建立實時、透明的蔬菜價格信息發布機制。蔬菜價格的急漲急跌與市場信息傳導機制的不通暢分不開。農產品的生產和流通本身就存在著小生產和大市場對接的信息不通暢問題。由于蔬菜的生產、運輸和消費都是分散進行的，因此，蔬菜產業鏈的從業者普遍處于信息不充分的狀態，盲目進行生產。而一旦得知某種蔬菜價格高企時，又會一窩蜂地進行種植，導致供給嚴重過剩。建立健全通暢的農產品信息系統是菜籃子工程的題中之意。政府應發揮蔬菜批發市場的作用，使其成為蔬菜價格，供應量等信息的發布中心，更好地指導農民進行蔬菜生產。

最后，采取靈活多樣的交易方式，提升蔬菜流通渠道的運行效率。我們認為，蔬菜流通渠道和流通環節本身不是問題，但是流通渠道的運行與管理卻存在問題。產銷兩地對接的批發市場作為蔬菜流通的主體形式應繼續大力發展，城市零售終端仍以農貿市場為主要形式，“農改超”、“農超對接”作為流通的輔助形式可以適當發展，但零售業態的升級只能依靠市場自身的需求，不能強行人為推進。我們還呼吁應適當放開運行成本較低的蔬菜早晚市，并降低攤位費和各種管理費——在維護市容市貌的要求下，雖然農貿市場和早晚市的放開會帶來城市管理成本的提升，但也將真正考驗城市管理者的智慧和綜合管理水平。

蔬菜的產、運、銷都是競爭相對充分的產業，其資源配置應該交給市場來完成，人為的干預只能擾亂市場功能的發揮。如果政府頻頻出手干預菜價，我們擔心下一個將會是豬肉價格重蹈覆轍。政府應當相信市場依靠市場，將注意力從市場決定的具體價格轉移到市場運行的制度環境上來，使“看得見的手”和“看不見的手”相互配合，共同創造良好的生產和流通秩序。