政府采購(gòu)法與軍事采購(gòu)法比較研究

摘要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化與法制的日益完善，政府采購(gòu)法律制度已經(jīng)成為監(jiān)管政府支出的重要手段，與此同時(shí)，軍事采購(gòu)法律制度在我軍裝備及后勤領(lǐng)域也呈現(xiàn)出舉足輕重的作用。本文從法律形式的角度出發(fā)，通過對(duì)政府呆購(gòu)法與軍事采購(gòu)法的比較研究，希望對(duì)完善我國(guó)軍事采購(gòu)法律制度有借鑒意義。關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；軍事采購(gòu)；軍事后勤

中圖分類號(hào)：090 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-0407(2011 12-006-03 收稿日期，2011-12－6

一、政府采購(gòu)與政府采購(gòu)法

政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政制度的重要組成部分，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家強(qiáng)化政府支出監(jiān)管的重要手段。作為一種“陽光下的交易制度”，政府采購(gòu)制度對(duì)治理和預(yù)防我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政支出模式下的各種腐敗現(xiàn)象具有重要意義。

對(duì)政府采購(gòu)的科學(xué)理解與界定，是研究政府采購(gòu)法的重要前提，只有這樣，才能具備統(tǒng)一的基礎(chǔ)而第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2002年6月29日通過的《政府采購(gòu)法》恰好為政府采購(gòu)概念的規(guī)范性界定提供了依據(jù)。《政府采購(gòu)法》第一章第2條明確指出：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。

從《政府采購(gòu)法》中不難看出，政府采購(gòu)法就是調(diào)整各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為的法律規(guī)范總稱。政府采購(gòu)法有廣義與狹義上兩種解釋，廣義上的政府采購(gòu)法指的是調(diào)整政府采購(gòu)行為的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。狹義上的政府采購(gòu)法特指2003年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《政府采購(gòu)法》這部法律。

《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施以來，我國(guó)相繼出臺(tái)了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》等配套規(guī)章和規(guī)范性制度40多個(gè)，同時(shí)，地方結(jié)合本地實(shí)際制定了專項(xiàng)管理辦法和具體操作規(guī)程，政府采購(gòu)法律制度框架基本形成，已逐步建立了以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)，其他政府采購(gòu)法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件為補(bǔ)充的政府采購(gòu)法律制度體系。建立、完善政府采購(gòu)法律制度體系，是開展政府采購(gòu)工作的重要基礎(chǔ)和保障。

二、軍事采購(gòu)與軍事采購(gòu)法

軍事采購(gòu)的概念大致來源于政府采購(gòu)，政府采購(gòu)概念的界定是按照其采購(gòu)主體進(jìn)行劃分的，而運(yùn)用軍事采購(gòu)的提法，同樣也遵循了這一劃分方法。軍事采購(gòu)之所以不同于國(guó)防采購(gòu)(采辦)，其針對(duì)性更強(qiáng)一些，它是從我國(guó)國(guó)防體制和軍費(fèi)構(gòu)成的特殊性，從軍隊(duì)自身的采購(gòu)活動(dòng)直接服務(wù)于部隊(duì)建設(shè)和軍事斗爭(zhēng)需要這個(gè)特點(diǎn)出發(fā)的。因此，軍事采購(gòu)可以理解為軍隊(duì)采購(gòu)主體使用軍費(fèi)和其他資金，通過有限邀請(qǐng)招標(biāo)、公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)等方式，獲取物資、工程和服務(wù)的行為。在此，軍事采購(gòu)還被細(xì)分為武器裝備采購(gòu)與除武器裝備以外的其他軍用物資采購(gòu)、軍隊(duì)工程采購(gòu)、軍隊(duì)服務(wù)采購(gòu)等。

軍事采購(gòu)法有廣義與狹義之分，廣義上的軍事采購(gòu)法除了全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)軍事采購(gòu)法》單行法以外，還包括其他涉及軍事采購(gòu)行為的法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。狹義的軍事采購(gòu)法僅僅指《中華人民共和國(guó)軍事采購(gòu)法》這一部基本法律。需要說明的是目前盡管不存在軍事采購(gòu)法這部法律，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》也未將軍事采購(gòu)有關(guān)法律法規(guī)納入其調(diào)整范圍，但在附則中規(guī)定軍事采購(gòu)有關(guān)法律法規(guī)由中央軍事委員會(huì)制定。由此，王祖訓(xùn)等32名全國(guó)人大代表提出建議制定軍事采購(gòu)法，鑒于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下軍事采購(gòu)工作的需要，從發(fā)展趨勢(shì)來看，這樣一部法律近幾年就會(huì)制定出臺(tái)。因此，本文的軍事采購(gòu)法指的是廣義上的概念。

軍事采購(gòu)隸屬于軍事后勤領(lǐng)域，軍事采購(gòu)法是軍事法在軍事采購(gòu)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。因此，在界定軍事采購(gòu)法的概念時(shí)，必須要明確地了解和認(rèn)識(shí)國(guó)家法、軍事法的含義。《中國(guó)大百科全書》載：國(guó)家法的含義通常在兩種意義上使用：一是泛指國(guó)家的法律和制度，二是特指統(tǒng)治階級(jí)按照民主原則把國(guó)家事務(wù)制度化、法律化，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理的一種方式。軍事法是指國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的，調(diào)整軍事領(lǐng)域內(nèi)各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。

綜上所述，我們可以得出軍事采購(gòu)法的概念，軍事采購(gòu)法是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施，用以調(diào)整軍事采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)各種社會(huì)關(guān)系的有關(guān)法律規(guī)范的總稱。具體而言，軍事采購(gòu)法是以國(guó)家法律和軍隊(duì)條令、條例、規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)等形式出現(xiàn)，對(duì)軍事采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行指引、評(píng)價(jià)和強(qiáng)制的一系列法律規(guī)范的總稱。包括軍事采購(gòu)基本法律、軍事采購(gòu)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件等。如《中國(guó)人民解放軍裝備采購(gòu)條例》《軍隊(duì)物資采購(gòu)管理規(guī)定》《軍隊(duì)物資招標(biāo)管理規(guī)定》《軍隊(duì)工程采購(gòu)管理規(guī)定》等。結(jié)合軍事采購(gòu)法的概念，有必要對(duì)軍事采購(gòu)法的內(nèi)外關(guān)系作以界定：

一是從軍事采購(gòu)制度上講，發(fā)達(dá)國(guó)家的軍事采購(gòu)雖然遵循政府采購(gòu)制度的一般原則和方法，但由于其特殊性，又都建立了專門的軍事采購(gòu)法規(guī)和專門的軍事采購(gòu)機(jī)構(gòu)，形成了自身的制度體系。“美軍國(guó)防后勤局(DLA)所實(shí)施的軍事采購(gòu)共同遵循《國(guó)防采辦條例》與《聯(lián)邦采辦條例國(guó)防部補(bǔ)充條例》；英軍國(guó)防部負(fù)責(zé)采購(gòu)的國(guó)防國(guó)務(wù)大臣主持補(bǔ)給委員會(huì)確定國(guó)防采購(gòu)的總體規(guī)劃，并下設(shè)相應(yīng)的軍事采購(gòu)部門分別實(shí)施武器裝備與通用物資的采購(gòu)。”

二是從政府采購(gòu)法律體系上講，由于軍事采購(gòu)和國(guó)家政府采購(gòu)在采購(gòu)目標(biāo)、對(duì)象、性質(zhì)的相異性，各國(guó)在本國(guó)政府采購(gòu)的法律體系上，都建立了相對(duì)獨(dú)立的軍事采購(gòu)法規(guī)體系。世貿(mào)組織在《政府采購(gòu)協(xié)議》第23條規(guī)定了“例外條款”，指出：“本協(xié)議的任何規(guī)定均不得解釋為：禁止任意締約方在武器、彈藥或戰(zhàn)爭(zhēng)物資的采購(gòu)方面，或在為國(guó)家安全或國(guó)防目的所必需的采購(gòu)方面為維護(hù)其根本安全利益而采取其認(rèn)為必須的行動(dòng)或不泄露任何資料。”顯然，國(guó)際法規(guī)則也是將軍事采購(gòu)排除在政府采購(gòu)之外，因此，軍事采購(gòu)法律制度必須建立相對(duì)獨(dú)立的軍事采購(gòu)法律體系。

三是從與軍事法關(guān)系上講，軍事采購(gòu)法與軍事法、軍事后勤法一脈相承，存在著一定的種屬關(guān)系。在實(shí)踐中，主要是在立法機(jī)構(gòu)的層次、執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限和法的適用范圍等方面有所區(qū)別。從軍事法的實(shí)施來看，凡是軍事領(lǐng)域共同適用的軍事法律、法規(guī)，軍隊(duì)各級(jí)后勤機(jī)關(guān)，包括軍事采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員都應(yīng)該予以遵守和執(zhí)行；從司法權(quán)限來看，軍事采購(gòu)人員如有違反法律和犯罪行為，將由軍事司法部門審理和判決。

三、政府采購(gòu)法與軍事采購(gòu)法的比較分析

政府采購(gòu)法與軍事采購(gòu)法的關(guān)系聯(lián)系緊密。其一，軍事采購(gòu)法中的概念來源于政府采購(gòu)法，也是按照其采購(gòu)主體進(jìn)行劃分來界定其概念的；其二，二者立法目的都是為了滿足一定的主體需要，實(shí)現(xiàn)科研開發(fā)、生產(chǎn)、部署、獲取(包括儲(chǔ)存、運(yùn)輸與供應(yīng))、使用、附加服務(wù)與管理的一體化過程；其三，二者同屬于國(guó)家采購(gòu)行為的法律規(guī)范，由于其采購(gòu)資金來源都是國(guó)家財(cái)政性資金，作為一種財(cái)政支出管理手段，決定了其采購(gòu)的終極目標(biāo)都是為國(guó)家利益服務(wù)的，而不是同一般的商業(yè)采購(gòu)一樣以盈利為目的的；其四，二者的實(shí)質(zhì)都是建立一種法律規(guī)范來約束國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為，通過規(guī)范采購(gòu)行為來大幅度節(jié)約開支，同時(shí)減少貪污腐敗現(xiàn)象，有效地提高資金使用效率。除此之外，二者在采購(gòu)當(dāng)中所遵循公平、對(duì)等、有償?shù)幕驹瓌t，及招標(biāo)、投標(biāo)等采購(gòu)法律程序方面都有相通之處。

目前我國(guó)調(diào)整采購(gòu)行為的法律從性質(zhì)上可以劃分為政府采購(gòu)法、商業(yè)采購(gòu)法與軍事采購(gòu)法三種，其中政府采購(gòu)法、軍事采購(gòu)法與商業(yè)采購(gòu)法的區(qū)別最為明顯的，前者立法的目的是以國(guó)防、公共政策為目標(biāo)，盡管也不排除商事目的，而后者是純粹的以盈利為目的的商事采購(gòu)，一般以合同法來調(diào)整。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》作為我國(guó)目前唯一關(guān)于采購(gòu)方面的法律，它對(duì)全國(guó)各部門的采購(gòu)立法都具有普遍的指導(dǎo)意義。《政府采購(gòu)法》在調(diào)整范圍上雖然把軍事采購(gòu)排除在外，但該法附則中明確指出，軍事采購(gòu)相關(guān)法規(guī)由中央軍事委員會(huì)制定。因此，《政府采購(gòu)法》這一規(guī)定也為《軍事采購(gòu)法》的制定奠定了法理基礎(chǔ)，也是《軍事采購(gòu)法》的立法依據(jù)之一。但是由于《政府采購(gòu)法》在調(diào)整范圍上明確把軍事采購(gòu)排除在外，所以軍事采購(gòu)法與政府采購(gòu)法應(yīng)是并列平行的法律關(guān)系，一類是調(diào)整軍事采購(gòu)行為，另一類是調(diào)整政府采購(gòu)行為。

盡管政府采購(gòu)法與軍事采購(gòu)法的關(guān)系聯(lián)系緊密，但是從政府采購(gòu)法中我們可以明確看出軍事采購(gòu)并不適用政府采購(gòu)法，說明二者有明顯有區(qū)別。

一是從法律關(guān)系主體來看，政府采購(gòu)法的法律關(guān)系主體是所有使用財(cái)政性資金的公共部門，即各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》未將國(guó)有企業(yè)列入調(diào)整對(duì)象。在國(guó)家機(jī)關(guān)中軍事機(jī)關(guān)的采購(gòu)法律法規(guī)由軍隊(duì)立法部門制定，軍事采購(gòu)活動(dòng)不列入政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍之內(nèi)，軍事采購(gòu)法的法律關(guān)系主體是軍隊(duì)或軍事機(jī)關(guān)。

二是從采購(gòu)的立法目的來看，政府采購(gòu)法的立法為了規(guī)范財(cái)政支出管理，履行政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)職權(quán)，目的是保障公共部門健康運(yùn)行并具有良好公共服務(wù)的社會(huì)效益，軍事采購(gòu)法的立法的目的具有唯一性——國(guó)防利益至上。

三是從法律關(guān)系的客體來看，二者法律關(guān)系的客體都是貨物、工程、服務(wù)。政府采購(gòu)法的法律關(guān)系客體是政府為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者環(huán)境等體現(xiàn)社會(huì)公共利益的政策目標(biāo)的貨物、工程、服務(wù)。貨物包括原材料、燃料、設(shè)備和產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修和修繕等；服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。軍事采購(gòu)法的法律關(guān)系客體是特定的武器裝備采購(gòu)與除武器裝備以外的其他軍用物資采購(gòu)、軍隊(duì)工程采購(gòu)、軍隊(duì)服務(wù)采購(gòu)。

四是從所遵循的法律原則來看，政府采購(gòu)法應(yīng)當(dāng)遵循公開透明的原則，而軍事采購(gòu)實(shí)行的是有限公開透明原則，特別是大型武器系統(tǒng)、大型軍事保密防御工程設(shè)施的采購(gòu)還應(yīng)當(dāng)遵循安全保密原則。