山東省“省直管縣”財(cái)政體制改革思考

摘 要：山東省從2009年開(kāi)始試點(diǎn)省直管縣財(cái)政體制改革。雖然各省在啟動(dòng)改革的過(guò)程中，要針對(duì)本省的省情的采取不同的模式，但對(duì)其他現(xiàn)行省份的初步效果、做法，要吸取經(jīng)驗(yàn)。對(duì)改革過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾與問(wèn)題加以預(yù)防。本文在借鑒的基礎(chǔ)上，指出了山東省目前省管縣存在的問(wèn)題，并且提出了相關(guān)改革措施，這樣在改革的過(guò)程就能少走彎路，達(dá)到事半功倍的效果，才能科學(xué)、有序地推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；省直管縣；改革

中圖分類號(hào)：D912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2011）10-0157-02

為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，中央積極倡導(dǎo)地方財(cái)政管理體制實(shí)行從市管縣到省直管縣體制改革。并明確到2012年符合條件的省全部實(shí)行省管縣財(cái)政體制。山東省人民政府按照財(cái)政部的改革意見(jiàn)，在借鑒其他省市的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，選取了部分縣進(jìn)行省管縣財(cái)政改革試點(diǎn)。省管縣財(cái)政體制已是大勢(shì)所趨。因此，本文擬對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、“省管縣”財(cái)政管理體制改革的背景

實(shí)質(zhì)上的市管縣體制始于20世紀(jì)90年代初期，以1982年中共中央51號(hào)文件為標(biāo)志，拉開(kāi)了“市管縣”體制大幕。二十多年的“市管縣”體制在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、壯大中心城區(qū)、減少省級(jí)管理難度等方面起到了積極作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，市級(jí)政府利用行政權(quán)利，控制財(cái)權(quán)，優(yōu)先保證自身發(fā)展所需的資源，并且還把省級(jí)支持縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金，通過(guò)各種方式截留下來(lái)，用于市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。特別是中央提出省管縣以來(lái)，市級(jí)為了提高以后的既得利益，通過(guò)制定相關(guān)的政策集中縣級(jí)財(cái)力，市管縣體制在一定程度上阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致了縣級(jí)財(cái)政困難進(jìn)一步加劇。2005年10月18日，《中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》里明確指出了未來(lái)的五年，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，“有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”；2006年9月1日至2日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議上，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)；2009年7月9日財(cái)政部公布了“省直管縣”財(cái)政改革的意見(jiàn)，明確提出到2012年底前將在全國(guó)大部分地區(qū)推進(jìn)這一改革。

二、山東試點(diǎn)省直管縣具體做法

2009年9月山東省人民政府出臺(tái)了《山東省人民政府關(guān)于實(shí)行省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革試點(diǎn)的通知》（魯政發(fā)［2009］110號(hào)），明確了商河縣等20個(gè)縣（市）作為改革的試點(diǎn)。改革的指導(dǎo)思想就是理順縣以下財(cái)政分配關(guān)系，更好地調(diào)動(dòng)市縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，推動(dòng)市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變。

改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容：

（一）財(cái)政收入劃分。以屬地劃分為原則，保持中央省級(jí)收入分享范圍和比例不變，設(shè)區(qū)市不再參與分享直管縣（市）的稅收收入和各項(xiàng)非稅收入。

（二）財(cái)政支出責(zé)任界定。1、省級(jí)要將財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付和專款補(bǔ)助單獨(dú)核定下達(dá)到直管縣。2、對(duì)改革前設(shè)區(qū)市用自身財(cái)力安排給直管縣的補(bǔ)助，通過(guò)核定基數(shù)，保證直管縣的既得利益。3、對(duì)改革后設(shè)區(qū)的市分享的直管縣非稅收入，設(shè)區(qū)的市按照承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任相應(yīng)承擔(dān)直管縣的支出。

（三）具體的管理方式。省直接對(duì)直管縣辦理財(cái)政結(jié)算；直管縣直接向省級(jí)申報(bào)財(cái)政資金項(xiàng)目；省財(cái)政直接核定直管縣的稅收留用比例，直接對(duì)直管縣高度和撥付資金；涉及非稅收入等各類省財(cái)政政策性審批事項(xiàng)，直接審批到直管縣。

三、改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)全面放權(quán)的浙江省直管縣模式。浙江省的改革思路是:“抓兩頭，帶中間，分類指導(dǎo)”，即對(duì)60%的發(fā)達(dá)縣，30%的貧困縣和10%的中等縣實(shí)行不同的政策。它包括:對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，下放行政審批權(quán)，賦予某些縣實(shí)施地(市)級(jí)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力；財(cái)政和地稅合一的組織機(jī)構(gòu)及增量改革。

（二）積極穩(wěn)妥的江蘇模式。江蘇省財(cái)政管理體制改革的具體做法就是在保證市、縣分稅制財(cái)政體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益的情況下，調(diào)整財(cái)政體制關(guān)系，建立省與市、省與縣直接聯(lián)系的財(cái)政體制。

四、改革存在的問(wèn)題

（一）行政管理體制和財(cái)政管理體制不相適應(yīng)省直管縣以后，在行政上，縣級(jí)仍隸屬于市級(jí)管轄，市級(jí)對(duì)縣級(jí)的財(cái)政管理權(quán)與行政管理權(quán)相分離。縣級(jí)財(cái)政實(shí)行省直管后，財(cái)力和資金都由省統(tǒng)一管理，但行政體制人事任免權(quán)卻歸市管，這就必然形成縣級(jí)在財(cái)政上歸屬省政府，行政上各項(xiàng)事務(wù)請(qǐng)示市政府，這樣，縣級(jí)政府的工作難度不論是行政上還是事務(wù)管理上都顯著增大了。面對(duì)省市兩個(gè)“婆婆”，有些關(guān)系不好處理，無(wú)形中造成行政資源的額外浪費(fèi)。

（二）管理幅度增加，考驗(yàn)著省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，“省直接管理縣”以后，省級(jí)財(cái)政需要面對(duì)多于市幾倍多的縣，管理單位數(shù)量激增，省級(jí)財(cái)政處于“一對(duì)多”的博弈中。縣級(jí)的資金往來(lái)，項(xiàng)目申報(bào)，預(yù)決算的編制上報(bào)都要直接與省財(cái)政相聯(lián)系。同時(shí)縣與市之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，全省的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，各個(gè)方面都需要省級(jí)政府出面，這就無(wú)形中增加了省政府財(cái)政的工作壓力，這些均考驗(yàn)著省一級(jí)的調(diào)控能力。因此，如何把握各縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政策需求，加強(qiáng)信息溝通和工作指導(dǎo)等財(cái)政管理工作，將給省級(jí)財(cái)政帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

五、建議

（一）加快行政體制改革財(cái)政實(shí)行“省直管縣”制度改革可以優(yōu)化政府財(cái)政層級(jí)，有利于政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理配置，特別是隨著一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金直接到縣，市級(jí)政府在資金上“上截省、下拿縣”等突出問(wèn)題可以得到有效解決，從而提高財(cái)政分配效率，有效緩解縣級(jí)財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但這些均不是財(cái)政體制改革的最終目的，財(cái)政實(shí)行“省直管縣”改革是僅僅只是實(shí)行全面的“省管縣”制度體制的一部分。是為下一步的行政“直管縣”奠定基礎(chǔ)。目前財(cái)政體制改革層面出現(xiàn)的一些矛盾，表面上看屬財(cái)政問(wèn)題，其實(shí)與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)轉(zhuǎn)軌和管理體制改革配套不到位有著直接關(guān)系。所以，深化省直管縣財(cái)政體制改革決不只是一個(gè)單純的財(cái)政問(wèn)題，更是一個(gè)綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治問(wèn)題。為進(jìn)一步促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省級(jí)政府可以選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市，以便與財(cái)政直管縣體制相銜接，減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)審批程序，最大限度地降低行政運(yùn)行成本，以更好發(fā)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（二）加快“金財(cái)工程”建設(shè)。實(shí)行財(cái)政“省直管縣”體制后，省財(cái)政的管理由原來(lái)對(duì)應(yīng)十來(lái)個(gè)市的管理，變?yōu)榱耸?duì)縣的全方位管理，管理力度加大。如果縣級(jí)各種預(yù)算管理如部門預(yù)算編制仍然還是采用手工利用EXCEL編制的話，這樣省級(jí)財(cái)政管理工作強(qiáng)度就會(huì)很大，在工作較集中地時(shí)間如年底結(jié)算決算省級(jí)財(cái)政可能就不能忙過(guò)來(lái)了。因此必須在管理方式、管理水平、管理效率方面進(jìn)行全方位的改革。因此，要盡快實(shí)現(xiàn)省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)縱向貫通和橫向互聯(lián)；盡快建立財(cái)稅庫(kù)專網(wǎng)。與此同時(shí)，再細(xì)化管理上，盡快開(kāi)發(fā)全省統(tǒng)一的工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)、非稅收入系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、鄉(xiāng)財(cái)縣管系統(tǒng)、財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等財(cái)政核心應(yīng)用系統(tǒng)，盡快把預(yù)算管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)字化，保證了所有業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的一致性、完整性和規(guī)范性。通過(guò)這些系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)，保證了預(yù)算編制到執(zhí)行的無(wú)縫貫通，管理流程進(jìn)一步規(guī)范，為預(yù)算編制到執(zhí)行的科學(xué)化、精細(xì)化管理提供了有力的技術(shù)支撐。因此，應(yīng)從硬件、軟件、人員技能培訓(xùn)方面，加快“金財(cái)工程”建設(shè)，以便在較短的時(shí)間內(nèi)提高省與縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。

（三）進(jìn)一步理順省市縣政府之間的關(guān)系，加強(qiáng)制度的配套建設(shè)省管縣財(cái)政體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果不同時(shí)進(jìn)行必要的配套改革，可能會(huì)出現(xiàn)縣級(jí)政府的行為偏差。同時(shí)，在省管縣財(cái)政管理體制下，明確市級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任。市級(jí)財(cái)政要繼續(xù)承擔(dān)對(duì)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮市級(jí)政府在調(diào)查研究、決策、監(jiān)督等方面的作用。

作者單位：山東省微山縣財(cái)政局

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