淺析我國農民工社會保障問題

摘 要：農民工是在當代中國制度變遷和社會轉型期間出現的特殊勞動群體。本文闡述了我國農民工身份的特殊性，并說明了農民工社會保障缺失的現狀以及缺失出現的原因，最后通過以上對我國農民工社會保障問題的思考和分析，提出了一些可行性的建議。

關鍵詞：農民工；社會保障

中圖分類號：D422.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）10-0140-02

一、農民工的特殊性

農民工是指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果。這一社會群體既是國家經濟改革政策的直接受益者，又是國家經濟發展尤其是城市經濟發展的直接貢獻者，并其期望著能在受益與貢獻中提升自己的生活水平。現今，越來越多的農民工希望能融入主流社會并能得到社會保護，因而，這一群體將會對今后我國的社會保障政策和戶口政策提出挑戰。

二、我國農民工社會保障政策的現狀

（一）非繳費型社會保障項目的現狀。非繳費型社會保障項目包括社會救助和社會福利兩個方面。農民工社會保障制度中的社會救助和社會福利方面的法律法規及相關政策比較落后，并且由于戶籍制度的影響，城市的外來人口無法獲得城鎮的社會救助和社會福利。在最低生活保障方面，農民工由于沒有城鎮戶口而被排外；在社會福利方面，農民工子女不能享受城鎮的義務教育福利，農民工也由于無城鎮戶口，而不能享受相應的住房福利。

（二）農民工的養老保險。自1998年9月頒布的《廣東省社會養老保險條例》以來，廈門、深圳、北京、天津等地都制定了類似的農民工社會養老保險政策。其特點就是將農民工納入城鎮職工基本養老保險體系，實現單位和個人共同繳費，推行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度。并且，就那些流動性較強的農民工，還出臺了個人賬戶的可轉移性和一次性提取的相關規定。

（三）農民工的工傷保險。自2004年6月開始，北京、安徽、重慶、河北等省、市均相繼出臺了相關政策，將農民工也納入城鎮職工工傷保險制度的范圍內。綜觀各地制定的政策，農民工的工傷保險在參保費率、繳費對象、繳費比例和基數等方面與城鎮職工的基本一致，但是在不同傷殘等級的具體待遇支付方式上還是有所不同。

（四）農民工的醫療保險。北京市2004年7月頒布了《北京市外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》，將農民工納入城鎮職工醫療保險范圍內，解決了農民工看病貴、看病難的問題。隨后，由于農民工具有繳費能力有限、流動性較大的特點，政策也作了相應調整，如農民工個人不繳費而由企業繳費，降低了保險給付的起付標準和最高支付限額等等。

（五）相對獨立的農民工綜合保險。其是指在城鎮職工社會保險體系之外，結合農民工自身的特點，建立在費率水平、基金運行方式等方面相對獨立的社會保險項目。多數的綜合保險的執行效果并不理想，一方面是參保率低，退保率高。另一方面是其具體運行狀況不理想。

三、我國農民工社會保障缺失的原因

（一）二元戶籍制度是其長期以來深刻的制度因素。現行的二元戶籍制度把公民分為農業戶口和非農業戶口兩類，既不科學也不合理。該制度已成為農民工勞動就業、技能培訓、義務教育、社會保障等方面與城鎮人員存在差別的政策基礎，嚴重干擾了農民工自身多項權益的實現，制約了城市化進程的發展。

（二）政府管理的越位和缺失。由于城鄉二元體制，一方面，地方政府對農民工外出打工人數及工種進行限定，從而致使城市出現兩個勞動力市場：偏好于城鎮人口的“首屬勞動力市場”和屬于農民工的“次屬勞動力市場”。另一方面，地方政府的管理缺失是其問題存在的重要主觀因素之一。

（三）資金短缺問題是農民工社會保障發展滯后的重要客觀原因之一。農民工社會保障制度的資金籌集過程實際上是各級政府、企業和農民工利益博弈的過程。雖然我國經濟持續高增長，國家財力日益雄厚，但是由于眾多的支出項目及龐大的農民工群體，國家財力對其投入就會不足。同時，由于各方的責任劃分不清，導致本就有限的資金并未真正到位。

（四）社保立法不健全，存在多方面法律政策的缺陷。首先是立法缺陷，主要體現在與戶籍制度相關的法律法規，其從根本上限制了農民工自由流動的權力，且阻礙了農民工獲得與城市人相同的“國民待遇”。其次是執法的缺失，有些地方政府對違法用工企業存在包庇現象，使其淡漠法律威嚴，從而導致法律失靈。最后是農民工在司法救濟上存在障礙。

四、建立農民工社會保障制度的思考

（一）打造好農民工的就業環境。在我國現階段，農民工的社會保障不可能一步到位，一定要循序漸進，充分考慮農民工的真實需要。當前，就業和勞動權益保障對于農民工而言是第一位的，要逐步消除農民工進入勞動力市場的各種限制，建立統一的勞動力市場，制定與社會主義市場經濟相適應的并有利于城鄉勞動力統一的政策法規，健全欠薪保障制度、工資支付制度等，用法制的手段使農民工的合法權益得到保護。

（二）繼續深化二元戶籍管理制度的改革，加速發展統一的城鄉勞動力市場。農村人口城市化在我國經濟發展進程中已是必然趨勢，傳統的戶籍制度已不再適應新的形勢。應徹底打破農業戶口與非農業戶口的身份限制，逐步實行統一居民身份的一元戶籍制度，在政策上保障農民工能享受公平的“國民待遇”。同時應努力加快發展城鄉一體的勞動力市場，培育和完善勞動力市場的調控能力，促使其有序的轉變，使勞動力資源在不同區域之間實現優化配置。

（三）建立工會組織，完善利益表達機制。強勞弱是市場經濟中的一種普遍現象，農民工雖然人數眾多，但由于掌握的資源很少，使其在公共決策中缺乏發言權，屬于“沉默的大多數”。涉及農民工利益的時候，往往需要政府和媒體為其發言。健全利益表達機制，例如社會輿論的匯集和分析機制、暢通社情民意反映渠道等，有利于維護農民工最基本的合法權益，而且能推進農民工群體更快地融入城市生活。

（四）根據條件因地制宜，逐步解決農民工的社會保障問題

1、工傷保險制度。工傷保險是最迫切、應最先建立的項目。從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工群體職業病，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。

2、醫療保險制度。對農民工的醫療保險，有必要進行一定的分類。那些在城市的工作相對穩定、有固定住所、并將長期在城市工作的部分農民工，可以參加當地的各種基本醫療保險。如在本地工作時間越長，享受的保障水平就越高，反之相反。那些市民化程度較高的農民工可以參加城鎮職工基本醫療保險。對職業不穩定，無固定收入且流動性大的農民工，可以先建立大病統籌醫療保險，或專設農民工醫療保險基金。

3、制定專門針對農民工的養老保險政策。有必要設立兩個以上養老保險的方案供有穩定職業的農民工（有較長時期的勞動關系和穩定的工作崗位）和無穩定職業的農民工（經常處于流動狀態）自主選擇，并作為全國性政策出臺。政府在實施此類政策之前，還可以先對民工進行適當分類，對達到居住年限及有相對固定住所和單位的民工，給予享受本市居民權益的資格條件，并正式納入當地的養老保險體系。對不符合條件的民工，則另設方案加以解決，如加入戶口所在地的農村養老保險等。

4、農民工失業保險制度的建立。農民工的失業保險制度適宜采取“多策并舉”，不強求整齊劃一。一是以土地作為農民工的最后保障；二是有條件的地方可以把農民工納入城鎮失業保險制度；三是城市可為失業農民工提供一些幫助以渡過難關。

5、建立專門針對農民工的社會救援制度。農民工的社會保障還應當建立社會援助制度。它應當包括農民工遭遇天災人禍時的緊急救濟，特殊情形下的貧困救助，合法權益受損或遭遇不公平對待時的法律援助等。在建立這種制度時，有效的選擇應該是官民結合。此外，還需要發揮民間慈善集團的作用。

（五）加快制定有關農民工社會保障方面的法律法規。社會保障的立法先行或依法推行，已經成為一種國際慣例，現行中國社會保障制度具有很重的“非法制化”色彩，也沒有體現出其公平性與正義性。從總體來看，我國關于農民工社會保障方面的法規體系日漸完善，但是具體到一些法規時，讓然有明顯的歧視性，沒能從根本上將農民工和城市人口納入同一個法律體系中。因為，要盡快制定出適應社會主義市場經濟體制的農民工社會保障法規及具體實施細則，以法律形式規定農民工社會保障的原則、性質和組織結構，并且應在現有的法律基礎上，嚴格監督其實施，確保農民工權利的實現。

作者單位：首都經濟貿易大學

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