當(dāng)前城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度探析

摘 要：建國(guó)至今，我國(guó)城市流浪乞討人員管理制度經(jīng)歷了從管制到救助、從強(qiáng)制到自愿的復(fù)雜轉(zhuǎn)變過(guò)程，現(xiàn)行救助制度的功能不僅對(duì)流浪乞討人員提供必要的物質(zhì)幫助、維持流浪乞討人員的基本生活水平、保障其基本人權(quán)、最終使流浪乞討人員共享社會(huì)發(fā)展成果。但流浪乞討人員的行為，關(guān)系著城市資源如何配置與使用哦，對(duì)城市環(huán)境產(chǎn)生影響，涉及眾多方面的利益。實(shí)驗(yàn)故現(xiàn)代社會(huì)救助制度的有效實(shí)施，必然帶動(dòng)政府執(zhí)法理念和政府工作人員執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。因此從深層次考慮流浪乞討人員的救助管理制度，須對(duì)救助制度進(jìn)行完善，與構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度相協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；社會(huì)救助；政府職能

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2011）10-0372-02

一、城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的歷史演變

《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》中明確規(guī)定，流浪乞討人員，指那些自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，不享受城市最低生活保障的待遇，正在城市流浪乞討度日的人員。本文的研究對(duì)象除救助管理辦法中的流浪乞討者，也包括以乞討為斂財(cái)手段的職業(yè)乞丐，及由于某些特殊原因而流浪乞討的人群。

新中國(guó)成立伊始，政府采取一系列救濟(jì)措施，非常重視流浪乞討人員的生活保障問(wèn)題，把流浪乞討人員救濟(jì)，同妓女改造一起，統(tǒng)稱為生產(chǎn)教養(yǎng)工作，政務(wù)院內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)主管，由中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施。20世紀(jì)60年代后，政府分別把設(shè)在農(nóng)村、城市的生產(chǎn)教養(yǎng)院改為生產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)和收容遣送站所。隨著三年自然災(zāi)害和文化大革命的爆發(fā)．給人民群眾的生活帶來(lái)嚴(yán)重影響，現(xiàn)流浪乞討現(xiàn)象在一些地方重又出現(xiàn)。改革開(kāi)放的大門打開(kāi)后，大量流浪乞討人員從農(nóng)村流入城市，有的甚至擾亂當(dāng)?shù)厝嗣竦恼Ｉ睢榻鉀Q當(dāng)時(shí)流浪乞討人員的嚴(yán)重問(wèn)題，1982年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年l0月，民政部、公安部制定了《實(shí)施細(xì)則》(試行)。收容遣送制度從此得以確立，在以后20多年的時(shí)間里，收容遣送辦法一直發(fā)揮著作用并最終出現(xiàn)了異化。演變成了一種行政強(qiáng)制措施，限制人身自由，這部分弱勢(shì)群體的社會(huì)救助權(quán)益得不到保障，也就失去了原本公正性和有效性的初衷，并催生了當(dāng)代的救助管理制度。2003年6月20日，政府頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，自2003年8月1日起實(shí)行。民政部緊隨其后，出臺(tái)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》這一具體實(shí)施辦法。新的救助管理辦法取代舊的收容遣送制度，是我國(guó)城市流浪乞討人員救助管理工作的一大變革，標(biāo)志著我國(guó)城市流浪乞討人員救助工作的顯著性進(jìn)步。

二、救助制度引發(fā)的社會(huì)價(jià)值觀分析

我國(guó)城市流浪乞討人員救助制度的建立和完善，開(kāi)始了傳統(tǒng)價(jià)值觀被社會(huì)公眾的重新審視階段，引發(fā)了人們對(duì)社會(huì)尊嚴(yán)的重新認(rèn)識(shí)。維護(hù)社會(huì)成員的尊嚴(yán)，是一個(gè)社會(huì)維持公正的基本要求。城市流浪乞討人員，是需要社會(huì)救助的弱勢(shì)群體，人的價(jià)值體現(xiàn)并不能因社會(huì)救助而降低，應(yīng)尊重和發(fā)展城市無(wú)著人員的尊嚴(yán)，才是現(xiàn)代社會(huì)救治制度的基本價(jià)值體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，在中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)這一典型的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾層出不窮，人們對(duì)貧困的根源也開(kāi)始有了新的認(rèn)識(shí)，從先前的只歸咎于個(gè)人到貧困更多的是社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物這一思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)維護(hù)社會(huì)公平意識(shí)，增加社會(huì)福利支出，運(yùn)用行政手段加強(qiáng)對(duì)城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度問(wèn)題的干預(yù)。社會(huì)救助制度是國(guó)家為保障公民的基本權(quán)利而履行的責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)，因此，應(yīng)保障城市流浪乞討人員的最低生活水平，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展。

三、社會(huì)救助制度實(shí)施的利益相關(guān)者分析

（一）政府。政府是公共權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供必要的物質(zhì)幫助，保障流浪乞討人員的基本生活權(quán)利。中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾涌現(xiàn)，社會(huì)問(wèn)題層出不窮，也造成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的大變動(dòng)。政府必須通過(guò)立法及政府行為，制定相關(guān)的社會(huì)政策，極力為社會(huì)弱勢(shì)群體提供基本的生存條件和發(fā)展條件。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的救助政策及救助方法的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化政府工作人員為人民服務(wù)的職業(yè)道德教育，提高社會(huì)救助工作人員的整體素質(zhì)。城市流浪乞討人員的救助制度，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)是政府提供的公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，因此很多搭便車者夾雜在救助隊(duì)伍之中。

（二）被救助人員。從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)救助情況來(lái)看，被救助人員不僅僅是單純的流浪乞討人員，而是成分復(fù)雜，動(dòng)機(jī)不一。一是單純的流浪乞討人員，因各種原因，無(wú)法維持基本生活而不得不選擇流浪乞討，是需要社會(huì)救助且應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)救助的人群，對(duì)這部分人群進(jìn)行救助，是對(duì)城市流浪乞討人員實(shí)施社會(huì)救助的本義所在。二是為謀生致富而流浪乞討的人員。社會(huì)上，有相當(dāng)一部分流浪乞討人員并非因生活無(wú)著，基本生活生存條件得不到滿足，而是將流浪乞討作為一種謀生致富的職業(yè)。這一部分流浪乞討人員人不以自己的勞動(dòng)、資本獲得收入，而是出賣自己的尊嚴(yán)，以獲得外界的支持和同情。三是組織流浪乞討的違法犯罪人員。不僅是單純的還是賴以此致富的流浪乞討人員，其中一小部分人實(shí)施的偷摸拐騙、破壞社會(huì)公共財(cái)物等行為，也有背后的利益組織者，有組織、有預(yù)謀的的誘騙、教唆未成年人、殘疾人等弱勢(shì)群體進(jìn)行乞討，甚至惡性地發(fā)展為拐賣人詐騙人口等其他違法犯罪行為。這些違法犯罪行為的出現(xiàn)嚴(yán)重?cái)_亂了正常的社會(huì)秩序，造成了社會(huì)上不安全隱患的存在，侵害了社會(huì)大多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)也對(duì)被教唆乞討者，尤其是未成年乞討者的身心健康帶來(lái)極大危害。

（三）社會(huì)其他成員。對(duì)于城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的實(shí)施，少不了廣大的普通市民這一間接的利益相關(guān)者。因?yàn)樯鐣?huì)救助制度的實(shí)施會(huì)影響甚至?xí)淖兯麄兊纳睿催^(guò)來(lái)，社會(huì)其他成員的態(tài)度與責(zé)任，也影響著社會(huì)救助制度的實(shí)施。城市中這部分流浪乞討人員的存在，對(duì)廣大的普通市民來(lái)說(shuō)，影響了城市環(huán)境，擾亂了穩(wěn)定的社會(huì)秩序，實(shí)際上帶來(lái)的更多是負(fù)的外部效應(yīng)。但是救助制度的實(shí)施，需要普通市民以關(guān)愛(ài)的角度，幫助城市流浪乞討人員去尋求和接受社會(huì)救助。

四、完善我國(guó)城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大救助制度的公民認(rèn)同度。不論是負(fù)責(zé)社會(huì)救助的政府工作人員，還是大普通的公民，能夠了解救助制度，對(duì)流浪乞討人員給予明確指引幫助的，是少之又少，或者僅表現(xiàn)為直接滿足城市流浪乞討人員的金錢需求。因此政府需運(yùn)用多種途徑，擴(kuò)大城市流浪乞討人員社會(huì)救助在社會(huì)上的知曉程度，讓這部分弱勢(shì)群體獲得更好的幫助。

（二）加大救助地與流出地政府信息交流與合作。社會(huì)救助的實(shí)施救助地流浪乞討人員的流出地的信息不對(duì)稱是兩地政府間交流與合作的主要障礙。《城市流浪乞討人員的救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定救助站及流入地政府應(yīng)當(dāng)對(duì)受助人員查明住址，通知親屬或所在單位接回，或由流出地人民政府民政部門接回。但對(duì)于無(wú)法確認(rèn)流出地的確切地址及詳細(xì)身份信息的受助人員，依照救助管理辦法的法規(guī)規(guī)定，出現(xiàn)此種情況，只能由救助地政府予以安置，這無(wú)疑加重了實(shí)施救助地政府的社會(huì)救助負(fù)擔(dān)。因此應(yīng)加大流浪乞討人員流入地與流出地，兩地政府間的信息交流與合作，增強(qiáng)兩地民政部門間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)與信息間的及時(shí)溝通，保障流浪乞討人員社會(huì)救助體系有效運(yùn)作。

（三）加強(qiáng)社會(huì)保障中社會(huì)救助制度的協(xié)調(diào)運(yùn)作。社會(huì)保障體系是復(fù)雜的系統(tǒng)，一般包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等保障制度，各子系統(tǒng)之間相互聯(lián)系，互相促進(jìn)。社會(huì)保險(xiǎn)是保障基本生活的物質(zhì)幫助和補(bǔ)償，社會(huì)福利是提高生活水平和生活質(zhì)量，社會(huì)救助則是保障貧困人員的最低生活水平。社會(huì)保險(xiǎn)以國(guó)家為主體，通過(guò)立法手段，設(shè)立保險(xiǎn)基，社會(huì)救助由國(guó)家財(cái)政提供救濟(jì)資金，個(gè)人并非繳費(fèi)，資金來(lái)源比較單一。社會(huì)救助強(qiáng)調(diào)保障最低生活水平，維持生命必須的最低限度的生存條件要求，在社會(huì)保障體系中保障水平最低。社會(huì)保險(xiǎn)，擁有強(qiáng)大的覆蓋全民的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)，是社會(huì)保障的核心部分。社會(huì)救助的力量是有限的，社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法覆蓋的人群，通常才需要社會(huì)救助加以解決，沒(méi)有廣闊的社會(huì)保險(xiǎn)的保障范圍，社會(huì)救助也不可能獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，因此需要充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障中的作用，完善社會(huì)保障制度的制度支持，減輕社會(huì)救助的壓力。因而，改進(jìn)救助制度，需要建立完善社會(huì)保障制度，各個(gè)子系統(tǒng)之間綜合考慮，協(xié)調(diào)發(fā)展，互促互近。對(duì)于有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象來(lái)說(shuō)．應(yīng)堅(jiān)持就業(yè)根本的理念，對(duì)其實(shí)行有效的就業(yè)援助，建立社會(huì)救助與就業(yè)的良性互動(dòng)，擴(kuò)大就業(yè)。發(fā)揮人力資源的作用，同時(shí)給就業(yè)者提供收入，有能積極地創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，對(duì)城市流浪乞討人員的社會(huì)救助制度的實(shí)施，尚處于探索階段，應(yīng)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問(wèn)題，積累現(xiàn)實(shí)工作經(jīng)驗(yàn)，來(lái)對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行完備。最終建立一個(gè)制度健全、運(yùn)行高效的社會(huì)救助體系，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

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