土地出讓金大調查

6月，房地產調控棋至中盤。就在各地頻傳“土地出讓金同比大降”，“地方政府或為調控松綁”之際，一項有關土地出讓金現狀的中央部委摸底調研正悄然推進。

《財經國家周刊》記者獲悉，財政部綜合司與國土資源部財務司已在全國范圍內展開“土地供應及收支管理情況”的專題調研。該調研除要求各地徹查“2007~2010年度土地收儲、供應和土地出讓金收支情況”外，還就若干“當前社會關注重點問題”向系統內部征求意見。

記者獲取的財政部內部調研方案顯示，“土地財政”、“地價與房價關系”、“被征地農民利益保護”等內容均在“征求意見”范圍內。

其中，個別問題容易讓人們對下一步政策改革產生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調節土地出讓收入分布不均衡問題”，“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用”。

“報數”難題

財政部原計劃以“書面調研”和“實地調研”相結合的方式推進此次調研。其中“書面調研”要求各地選擇2~3個有代表性的市縣，填報土地出讓收支數據，于2011年4月30日前上報財政部綜合司和國土資源部財務司各1份。如今，約定的“截稿”時間已過去月余，各地卻鮮有如約上報者。

陜西省國土資源廳財務處承接此項工作的負責人告訴記者，20多天前，他們就以省廳的名義下發文件，要求各地市縣上報近年來土地出讓金收支數據。但時至今日，數字卻始終報不上來。

這位負責人說，在市縣當地，“插手”土地出讓金收支數據的政府部門眾多，以至于“統計口徑”很難一致，導致土地出讓金透明度極差。

陜西省財政廳相關負責人也告訴記者，他們只負責制定土地出讓金收支管理的相關政策，具體財務數據也不掌握。建議記者到市縣當地去了解情況。

而在市縣當地，土地出讓金也是一筆糊涂賬。《財經國家周刊》記者在陜西省寶雞市采訪時，從財政、國土、土地收儲中心和公開信息整理4個渠道得出4組截然不同的土地出讓金統計數字，金額“跳躍”從幾億到幾十億元不等。

在安徽省，一些城市將土地儲備、供應及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財政廳經濟建設處副處長陳維光說，對于各市縣的土地出讓金財務數據，省級財政部門實際上僅能收到一個“打捆”的信息。

陳維光告訴記者：雖然目前土地出讓金的報表體系已基本建立，但收支信息在國土和財政兩個部門還未能實現共享?！皣料到y的土地收儲、審批、利用、耕地保護等多個職能部門的工作環節都涉及土地出讓金的使用，但這些信息卻無法和銀行、財政系統及時溝通?！?/p>

近年來，在土地出讓收入統計上，一個令外人費解的現象是，財政部和國土資源部公布的全國土地出讓金總額總是對不上。例如，2010年全國土地成交總價款，財政部的全口徑統計是2.7萬億元；但國土資源部內部的統計則是2.9萬億元。前后竟相差2000億元。

國土資源部一位不愿具名的高級官員告訴《財經國家周刊》記者，造成這種差別的原因，在于財政系統和國土資源系統對于土地出讓收入的統計方法不一致。財政系統是按照年度計算土地出讓的各項收支，而國土部門則是按照每宗地的具體情況計算土地收益，一宗地塊的成本支出，可能會體現在下一年度的統計中。

據了解，計量經濟學上有兩種統計方法：一種是按照時間統計，即上述財政部使用的統計方法；另一種是按照橫截面統計，即國土部使用的方法。而在兩種方法之上，目前還有一種最新的計量方法，即“面板”統計法，可以按照時間，對同一塊地的收支情況進行跟蹤統計。

上述國土資源部高級官員告訴記者，這次財政部之所以聯合國土資源部進行土地出讓收支調研，必然會觸及兩個部門統計方法不對稱的癥結問題。

60%成本區

由于財政和國土兩大系統對土地出讓收入的統計方式存在分歧，導致土地出讓金收支不透明久被詬病。

2010年6月，國家審計署公布的一項抽查結果顯示，2008年1月至2009年6月，17個省區市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規定納入政府性基金預算管理?！胺嵌愂杖搿敝?，絕大部分是指土地出讓收入。

自2006年《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號文件）出臺以來，近年來財政部等中央部委幾乎以“每年一道”文件的頻率，反復要求將地方的土地出讓收入納入基金性預算監管。要求“亮化”土地財政的態勢，僅在2008年國際金融危機期間略有舒緩。

財政部曾在一份文件中羅列了當前各地土地出讓金管理亂象：土地出讓收支未全額納入地方基金預算管理；已收繳的土地出讓收入在非稅收入匯繳專戶滯留時間過長；拖欠土地出讓收入、未能做到應收盡收；越權減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失；未按規定編制土地出讓收支預算等等。

土地出讓金收支賬本難被看透的背后，是地方政府“土地財政”的日漸龐大。公開數據顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當地財政收入相差無幾。

以《財經國家周刊》記者調查的安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%：安徽省2010年地方財政收入1149.4億元，土地出讓總價款約為1000億元；重慶市地方財政收入1991億元，土地出讓金總價款約為900億元；陜西省2010年地方一般預算收入958億元，土地成交總價款387億元。

國土資源部副部長贠小蘇此前在接受《財經國家周刊》記者采訪時曾表示：“關于土地財政，10個人有9個人存在一個大誤解”。贠小蘇稱：2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元，2010年是2.7萬億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。

接受《財經國家周刊》記者采訪的國土系統內部人士大都認同征地成本占“60%”的說法，認為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實的土地出讓收益。上述國土部不愿具名的高級官員甚至告訴記者，土地出讓“凈收益”僅為總價款的20%。

在記者采訪的陜西省寶雞市，當地財政部門正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益，納入國庫實施基金性預算管理。余下的60%，則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。這已明顯違反了國務院2006年第100號文件的規定，即土地出讓收入必須“及時足額納入國庫”，進行基金性預算管理。

對于土地出讓金中60%是成本的說法，也有一些業內人士表示懷疑，認為因缺乏有效監管，“60%成本區”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應計入成本項下的費用，也可能會以“60%”為掩體。

但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍告訴記者，當前征地過程中，實際發生的費用遠遠大于理論。“比如說要征老百姓的地，非但要負責他們的吃喝玩樂，還往往要把他們組織出去參觀考察學習，甚至經常是在酒桌上談事情，這些都要產生很多額外支出。”

正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，在財政部門，成了一本算不清楚的“糊涂賬”。而國土部門則憑借“宗地統計法”的優勢，對土地出讓的成本和收益情況，掌握得更為清楚。

改革出路

與財政部、國土資源部聯合調研土地出讓收入前后呼應的，是各界對“加強土地出讓金使用管理”的熱議。

全國政協委員、民建浙江省副主委盧步東在今年“兩會”發言中表示，過去5年，全國土地出讓收入高達7萬多億元?！熬揞~的‘賣地’進賬如何使用值得深思”。

盧步東當時提出的四項具體建議是：對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進行審計；立法規范土地出讓收益使用途徑；賦予省級政府監管職責；改變“寅吃卯糧”的狀態，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發展預留空間。

實際上，對于改革當前土地出讓金管理制度，業界已探討多年。

國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關注各方評議，將土地出讓金制度總結為五大弊端：與民爭利；分布不均、拉大中西部財力差距；土地出讓金收支管理不規范、使用效益欠佳；侵占農地、耕地，影響糧食和環境安全；透支未來、綁架金融。

正是這些對土地出讓金制度的“譏評”，促使近年來改革始終朝著“收緊土地出讓金”的方向發展。但往往卻事與愿違。

有知情的業內人士告訴記者，最初，相關法律中規定土地出讓金只有兩種用途：土地開發和城市基礎設施建設。但近年來，土地出讓金漸漸被視為“唐僧肉”，新農村建設、保障房建設、水利建設、教育投資，等等，都想從土地出讓金中切取一塊。在這位業內人士看來，近年來對土地出讓金的改革方向，已與最初的法律規定發生了事實上的沖撞。他建議：“要么研究修改法律，要么適時取消一些過時的行政命令”。

這位業內人士還表示，如果各項投資都要從土地出讓金中出一部分，就會形成一個悖論：“一方面反對地方搞土地財政，一方面卻又在推動土地財政”；同時，過度制約土地出讓金，或許還會對中央、地方的分稅制體系造成傷害。

但主張將土地出讓收入納入現行政策監管體系的聲音似乎更大。

財政部財政科學研究所副所長白景明接受《財經國家周刊》記者專訪時就強調，當前土地出讓金收支管理不是沒有法度，而是“有法不依”現象嚴重。他認為，此次部委聯合調研最現實的著力方向，是要在土地出讓金預算管理上，把現行的制度貫徹下去；對土地出讓金的使用管理要更加細化，加強監管。

法制和正義，究竟該選擇何者？這或許是擺在土地出讓金深層改革的一項艱深課題。

資料：

財政部、國土部“土地供應及收支管理情況”調研提綱（部分）

1.關于“土地財政”問題。本地區是否存在“土地財政”問題。本地區政府對土地收入的依賴程度。能否將土地出讓收入、房地產相關稅收、土地抵押貸款歸納為“土地財政”。

2.關于地價與房價關系問題。對社會上有關“地方政府操縱地價、地價推高房價”等觀點的看法。

3.關于土地出讓收入管理問題。中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調節土地出讓收入分布不均衡問題；中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用；若有必要建立土地基金，請說明土地基金應如何建立、使用方向及管理方式。

4.關于保障被征地農民利益問題。目前土地征收和出讓制度是否合理；被征地農民的補償是否到位；補償標準和補償方式是否合理；如何完善集體建設用地流轉辦法、調整收益分配關系，確保農民集體能夠分享土地增值收益。

5.其他相關問題。2007~2010年，本地區與房地產有關的耕地占用稅、契稅、營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、企業所得稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等收入規模及變化情況，占本級財政收入（含一般預算收入、稅收返還和上級轉移支付收入）的比重情況。對完善土地供應及收支管理的意見和建議。