利益攸關方博弈

5月18日，《三峽后續工作規劃》（下稱《后續規劃》）出爐。

三峽工程的后期規劃，雖在學術界早是共識，但其規劃的出爐卻等了4年。

早在2007年，重慶市與湖北省就不斷向國務院打報告，希望三峽工程建成后，國家能延續或調整優惠政策，以適應運行管理期的需要。

重慶市最早提出設想，認為三峽工程進入正常運營狀態后，移民、庫區生態環境、地質災害等遺留問題尚未完全解決，需要在后續工作中逐步完成。

當時，國務院三峽工程建設委員會辦公室（下稱“三峽辦”）也表達出了類似意愿。

按照最初規定，三峽工程一旦建成，進入運行管理期，三峽工程建設委員會就隨之撤銷，其國務院辦事機構三峽辦將劃歸水利部。

一波三折

2008年9月，在三峽工程建設委員會第16次會議上，三峽工程后續工作敲定，確定由三峽辦會同國家發改委、財政部研究提出三峽工程后續工作方案，報國務院審批。

2008年10月，三峽辦組織編制三峽工程后續工作規劃綱要，選擇湖北、重慶部分地區進行規劃試點，并在水利部長江委員會（下稱“長江委”）編制的《三峽水庫可持續利用綜合規劃研究報告》基礎上，編制《三峽工程后續工作規劃綱要》（討論稿）。

按照當時的設想，后期規劃編制和通過都不會太困難，2009年應該可以頒布實施。但實際上，推進工作遇到意想不到的阻力。據《財經國家周刊》記者了解，僅就規劃的名稱，就產生了兩派截然相反的聲音。

一派認為，三峽工程既已建成完工，則無“后規劃”一說；另一派則認為，工程歸工程，但三峽庫區仍面臨移民致富、生態環境等相當多的后續工作，急需一個整體規劃進行統籌。

2009年春節，時任三峽辦主任的汪嘯風，會同重慶市副市長譚棲偉、湖北省副省長田承忠等相關人員在北京開會。

據知情人士透露，會上汪嘯風承認規劃推進遇阻。他表示，國務院在征求各部門意見的過程中，“有一些部委持有不同意見”。

2009年2月，國務院批準了三峽辦上報的《關于開展三峽工程后續工作規劃的請示》。

2009年3月26日，三峽辦三峽工程后續工作規劃領導小組首次召開全體會議，部署后續工作的規劃編制。一個月后，規劃編制工作啟動，長江委被委托承擔規劃編制的總成任務。

長江委長江流域水資源保護局原局長翁立達是參與編制的專家之一。據其回憶，編制的時間相對緊迫，僅用了5個月就完成規劃初稿，先后經過了近20次大規模修改。

按照原計劃，2009年11月可通過審議，12月通過國務院審批。但實際上，初稿完成后直到2011年才獲得通過。

延遲的主要原因，在于這次規劃與以往不同，并非由地方政府先調研拿出初稿進行匯總，而是“倒過來，湖北、重慶兩省市不制定規劃，只報項目”。由于地方政府希望獲得大量的后續投資資金，導致項目金額一度超過4000億元。

“基層就是希望項目越多越好、越大越好，就拼命報，某縣就報出了1000多億元的項目。”知情人士對《財經國家周刊》記者透露。

在一次三峽工程建設委員會會議上，國務院一位領導說了一句“后續工作很重要，但投資不能超過三峽工程的建設投資”，最終才給規劃項目定了調。

最后，三峽工程建設委員會委托中國國際工程咨詢公司奔赴各地，對申報項目進行一一審核，并最終砍掉大部分項目，再進行二次申報。至此，《后續規劃》才算走上了審批的順車道。

游說分成

1238億元，是國務院通過的《三峽后續工作規劃》的投資數目。

其中，最大投資部分，為移民安穩致富和促進經濟社會發展，共安排461億元；移民搬遷遺留問題安排128億元。

按照此前三峽電站電力銷售稅收的地方分配，以上數字也將按綜合淹沒實物和移民搬遷任務量的比例進行分配，即湖北省占15.67%，重慶市占84.33%。

與三峽有關的各類稅費的分配，一直是雙方博弈關鍵。三峽工程建設分庫區和壩區兩部分。位于庫區的重慶移民搬遷和淹沒面積都很大，但最終產生發電效益的三峽電站，卻在壩區湖北。

《后續規劃》編制消息一出，湖北、重慶兩省市就立刻開展各類費用研究，目的是爭取更多的政策和資金。

2008年，湖北省政府就打報告至國務院，希望提高湖北省的稅收分成，但未得到任何回應。

2009年全國“兩會”期間，三峽工程即將竣工之際，湖北、重慶再次展開游說，希望能在新一輪分配中獲利更多。

當時，重慶市專門組織了一場關于三峽庫區經濟發展情況的報告會。重慶市副市長譚棲偉在會上表示，三峽庫區移民安置工作雖告一段落，但目前三峽庫區經濟遠落后于全國水平，需要中央財政給予更多的傾斜。

湖北省通過組織材料上報的方式，提出目前稅費的分配不符合屬地管理原則，希望按照稅法原則征稅并重新分配，增加湖北分得的比例。

《財經國家周刊》記者獲得的規劃資料顯示，整個“后三峽”規劃已不完全限于三峽庫區所處的湖北、重慶。除了重慶20個區縣、湖北4個區縣，還涉及長江中下游干流兩岸、洞庭湖和鄱陽湖區、河口區等可能造成影響的區域。

據參與規劃的專家介紹，在后續規劃中，首次單獨列出94億元，用于處理三峽大壩對整個長江中下游的影響。

對于1238億元的來源問題，知情人士透露，后續規劃將按照每年100億元、共11年的規模，從國家重大水利工程建設基金中列支。該基金是為支持南水北調工程建設、解決三峽工程后續問題以及加強中西部地區重大水利工程建設而設立的政府性基金。

而剩下的100多億元，則可能從三個途徑獲得：延長11年的后續規劃時間；從長江三峽集團總公司的電力收入、稅收中解決；或者提高三峽上網電價。

不過，《財經國家周刊》記者通過采訪當地政府了解到，后兩者雖“理論上可行，但實際上很難落實”。

2010年，三峽工程建設委員會第17次會議上，三峽集團董事長曹廣晶表示，積極履行社會責任，積極支持改善庫區移民生活、保護生態環境的后續規劃項目。將三峽電站收入、上繳的國有資本金收益的一部分用于后續規劃，需要財政部、國資委綜合平衡，出政策。“只要財政部、國資委下文明確，三峽總公司的稅收及稅后利潤都是上交國家財政。”

三峽集團總會計師楊亞則認為，三峽工程建設的投資范圍是有邊界的，不能把建成以后運營階段的事情，與建設階段的投資混為一談。“哪個大型建設項目沒有后續問題？后續規劃的許多項目與地方經濟發展相關”。

“庫區淹沒范圍以外修條路，為什么要列入三峽后續規劃？長江上再修座橋，為什么算三峽后續工程？搞個工業園區也該與三峽工程掛鉤嗎？不能將所有的地區經濟發展需求，都算到三峽工程身上。”在接受《財經國家周刊》采訪時，楊亞指出目前部分地方政府上報的后續規劃項目投資“有許多還需要具體的技術設計與方案論證”。

壓力重重

三峽工程后續工作的重點，其實相當明確：移民安穩致富、生態環境保護和地質災害預防治理，并列成為下個十年的關鍵詞。

按《后續規劃》要求，湖北及重慶庫區移民生活水平需分別達到兩省（市）的平均水平；庫區的干流水質需穩定在Ⅱ類，支流水環境質量明顯改善，消落區逐步具備正常的生態調節能力；庫區地質災害防治長效機制需建立起來。

三峽庫區地跨兩省（市）的26個區（縣、市），是國家連片貧困區。

今年1月9日，在重慶市第三屆人民代表大會第四次會議上，重慶市移民局作《三峽（重慶）庫區移民工作報告》時指出，移民搬遷安置遺留問題解決難度較大；部分移民生活仍然困難；庫區的產業發展滯后，轉變庫區經濟發展方式的任務繁重，并且，部分移民的就業難以適應市場化和產業調整升級的要求，存在就業難與用工荒的矛盾。

這些問題，湖北省也無法回避。

另一方面，生態問題也在影響著三峽庫區的百萬移民。

特殊自然條件與復雜的地質結構，決定了三峽庫區的環境容量十分有限。歷史上的三峽，就是暴雨、洪水頻繁的地質災害多發區。三峽工程的建成，也在逐步改變著三峽的固有格局。

5月23日，國土資源部地質環境司負責人公開指出，“三峽工程建設以來，地質環境條件受到了一定程度的改變，出現地質災害隱患點增多，地質災害險情發生頻繁現象。”

該負責人對媒體介紹說，三峽水庫正常運行后，水位抬升幾十米至百余米，水位漲落頻度加大，劇烈地改變了岸坡的水文地質條件，加劇對水庫邊坡穩定的不利影響。

在達到新的相對穩定之前，“必然面臨著一個較長時期的庫岸再造過程，必然會產生新的不穩定岸段，容易引發崩滑體的復活并產生涌浪災害。”此外，水華、消落帶等問題，也在深刻影響庫區，乃至長江中下游的生態環境。

自2003年5月首次蓄水、6月長江就首次出現水華，數年來該現象不曾放緩，湖北、重慶多次公開承認，三峽蓄水后，支流水質惡化，水華現象的發生范圍、持續時間、發生頻次明顯增加。

“這意味著蓄水改變水流條件，水體自凈能力下降，污染物的降解速度減慢。” 水資源保護專家、長江委長江流域水資源保護局原局長翁立達對《財經國家周刊》記者說。

據記者了解，上述問題，有的在三峽工程論證中已有預見；有的是在工程建設期已經認識到，但當時難以有效解決的；有的則是提出了更高標準。

“三峽工程的定位沒有含糊過，第一是防洪，是一個民生工程。對防止中下游的洪澇災害是很重要的；所以，我們的觀點就是防洪，不是發電，這是一種生態環境效益。負面的影響都是相對小一點的砝碼。”翁立達對《財經國家周刊》記者說。

全流域管理設想初現

對地方政府而言，《后續規劃》的通過，猶如一支強心劑。但作為一個涵蓋范圍廣、時間跨度長、涉及人口、資源、環境、經濟、社會等多個領域的龐大規劃，實施起來并非易事。

在三峽庫區采訪期間，部分地方官員對《財經國家周刊》記者表示擔心，怕出現“規劃規劃，墻上掛掛”的局面；也有人擔心，后續工作的效果可能會因管理機構復雜繁多、部門利益千絲萬縷而“打折扣”。

對此，《后續規劃》中特別提到，要嚴格界定相關工作任務和投資，不重復、不替代；堅持中央統一領導、分省市負責、以縣為基礎的管理體制；正確處理國家與地方，國家、集體與個人，上游與下游，近期與遠期，樞紐工程與庫區，整體與局部等方面的關系，統籌協調，以確保規劃預期目標的實現。

此種要求，使得對整個長江進行全流域管理的設想初現雛形。

所謂流域管理，其重點在于跨越部門與地方利益，設立流域綜合管理機構，負責重大事情的決策和協調。

在這一方面，美國田納西河流域管理局是可以借鑒的案例。在上世紀30年代，時任美國總統的羅斯福，授權該管理局專門負責田納西河谷的綜合開發與管理。其職責不僅包括發電、治水、生態保護，甚至還提供河谷內的交通、糧食生產的所有解決方案。如今，田納西河已成為美國治理得最好的河流系統。

而目前長江流域面臨的問題是，防洪調度由水利部（國家防總）負責、發電調度由國家電網負責、通航調度是交通部的職責，隸屬于國資委的三峽集團負責樞紐工程運營與資產經營，長江各支流水電站歸屬于不同的發電公司，上下游各級地方政府從不同角度提出多種要求，“各自為政”。

今年長江中下游大旱，有地方政府指責三峽大壩未能及時放水，加重旱情；而認為“三峽工程很大程度改變江湖格局”、對鄱陽湖影響巨大的江西省，也不惜背上“自私”之名，試圖建設鄱陽湖生態水利樞紐大壩，來抵消三峽大壩帶來的問題。

“美國人先制定田納西流域管理法，法律規定田納西管理局兼有行政與企業經營雙重職能，局長由總統直接任命，有權協調不同部門不同州的相關問題。中國可以從中借鑒很多經驗。”楊亞對《財經國家周刊》記者表示。

目前，最希望將三峽庫區納入長江全流域管理的，當屬水利部長江委。他們認為，如果三峽的管理與長江中下游地區的管理互相割裂，那將很難解決各種矛盾。

長江委主任蔡其華早前在接受《財經國家周刊》記者專訪時指出，現有法律已授權水利部委托流域機構，對流域上的水行政管理實施綜合管理模式。

但蔡其華也表示，目前缺少一個有權威性的流域管理機構，綜合管理還面臨諸多困難。

“目前還屬于大規模水利建設的展開階段，未來十年要全國投資4萬億。”蔡其華說，“作為建設階段，職責在各級水行政主管部門，這樣的建設力度和強度，完成建設任務可能更有利一些；只有等到大規模建設階段基本完成后，在那個基礎上，隨著國家行政體制的改革，真正意義上的流域管理委員會才會建立起來，真正在流域行使水行政、水資源、流域的綜合管理。”

（實習記者程明對此文亦有貢獻）