財政實行集中審核支付的思考

[摘要]財政集中審核制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是建立公共財政框架的重要組成部分。本文分析了我國實行財政集中審核支付制度的必要性，以及現行實施過程中存在的問題并提出了相關完善措施。

[關鍵詞]集中審核支付 制度 資金 預算 信息化 監督 培訓

我國傳統公共財政框架的基本特征是：一個高度集權的財政體制，加上一個高度分散化的財政管理框架。這種分散式支付制度，是重復和分散設置賬戶，將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。主要存在以下三個問題: 一是支出過程脫離財政監督，不能及時發現和制止支出過程中的違紀違法行為；二是資金分散支付和存儲，使用效率不高；三是財政資金運行的信息反映滯后。針對現行財政管理體制存在的種種問題，從深化財政支出管理與監督的實際需要出發，應建立和推行市場經濟國家普遍采用的集中審核支付制度。所謂集中審核支付制度，即將所有的政府性財政資金全部集中存放到指定的單一賬戶，所有的財政支出必須由該單一賬戶集中支付的一種制度。在實際支付之前，財政部門可以統一調度。這種制度減少了財政支出的中間環節，杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題，確保了財政資金的使用效益。

一、財政實行集中審核支付的優勢

1.通過集中各單位資金、統籌預算內外資金，增強了財政調控能力。集中審核支付制度將以往的現金流變為指標流，使未支出的大量財政資金不再沉淀在各預算單位的賬戶中。而是統一集中在國庫或財政專戶內，對治理和預防預算單位多頭開戶、私設賬戶產生了積極作用。財政資金調度更靈活，財政部門根據財政資金使用計劃，在保證各單位正常支付需要的前提下。對暫時閑置資金實行集合理財，提高財政資金使用效益。同時，提高了財政資金的使用效率，增強了政府的宏觀調控能力，從機制上為杜絕違規收支和防腐倡廉創造了條件，并為政府機構改革、職能轉變的順利進行提供了保證。

2.有利于強化財政預算執行，有效地防止擠占、挪用和截留財政資金。預算執行是落實預算、強化預算約束的關鍵環節，預算執行不好，預算編制改革的成效就無法保證。在實施集中審核支付制度之前，預算單位多頭開設賬戶，使用資金不規范等違規現象普遍存在。現在建立起了統一、高效、規范的預算資金申請與撥付體系，進一步對預算資金的管理、使用進行監督約束；在預算的執行和監督方面，樹立了依法執行預算觀念。財政集中審核支付額度是嚴格按部門預算執行的，對于預算支出中需要調整的項目、內容，都必須按程序報經原批準單位批準后才能執行，否則是違法、違規。此外，部門預算還強化了預算單位建立“先有預算，后有支出”及有多少錢辦多少事的觀念和辦事原則使各項支出能嚴格按預算執行，從而減少預算執行的隨意性，維護預算的嚴肅性。

3.利用集中審核支付平臺，可以全面監督財政資金的使用過程，保障資金的安全 。在集中審核支付平臺的管理下，使得資金預算執行控制等各個環節，形成了各個監控主體通過不同角度、不同層次、不同時段的監控網絡，從而使預算執行過程中的偏差能夠及時被發現和糾正，防止了截留、擠占和挪用資金現象的發生。 集中審核支付制度改革實施后，財政部門可以通過信息系統實時監控資金支付全過程，及時發現違規問題和異常情況，對違法違紀問題形成有效威懾，增強預算單位規范使用資金的意識，減少違規行為。

4.財政集中審核支付制度，有利于方便撥款，減少資金申請和撥付環節，使預算單位用款更加及時便利。在集中審核支付制度出臺前，財政資金撥付方式為層層劃撥，不僅撥款環節多，資金運行慢，而且極易出現資金截留、挪用等違法違紀現象；實行財政集中審核支付制度，財政資金撥付程序由層層撥付變為實際需要時一次撥付，減少了中間環節，使預算資金及時到位，從而有效地降低資金劃撥運行成本。例如財政供給人員工資、城市最低社會保障等個人部分直接打入個人銀行賬戶，單位大宗購買性支出直接撥付到供應商或勞務供應者，減少了資金的在途時間，堵塞了管理上的漏洞，發揮了財政資金應有的效益。

二、財政集中審核支付制度存在的問題

1.資金運用統的過死，使得一些單位的自主權受到限制，降低了競爭力。高校實行財政集中審核支付后，財政部門根據已批復的部門預算和用款計劃，直接向指定給高校的零余額賬戶下達用款額度，高校只有部門預算和用款計劃額度的使用權，而沒有資金的調度權，高等院校的財務管理權特別是財政資金的審批權和調度權已在實質上很大程度收歸于國家財政，高等院校的財務管理活動被壓縮成單一的預算管理活動，僅存有單一的預算自主權。例如地方教育附加款只能用于校舍維修改造用，不能用于購置教學設備和教師培訓資金，束服學校教學發展。

2.財政預算管理體制規范性不夠，影響集中支付制度的進一步深化。具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執行的現代預算管理制度被認為是公共財政的基本特征之一。我國現行預算科目的設置，尚沒有和國際通行的“政府財政統計賬戶”接軌，不適應市場經濟下公共財政框架的要求。在中國政府預算的27個科目中，約有三分之一涉及經濟建設，文教、科學、衛生等公共事業歸入了一個科目。另外我國部門預算還沒有完全鋪開，多數單位和地區在其預算項目中，往往只填“類”、“款”、“項”，即便填到“目級”，很多子項和子目都沒有填報，使得財政部門在具體操作中仍然不能對每一筆資金的流向實行有效監控。

3.財政資金支付信息不對稱，集中支付存在潛在風險。我國財政部門自身的信息化程度不高，加之我國市場經濟還不完善，無法準確得到全國的市場行情和價目，很難準確地對用款單位的付款申請實施事前的監督和審核。財政集中支付的風險主要表現在：預算單位或其有關人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請，提供虛假收款人賬戶；預算單位及其有關人員與基層代理銀行及其有關人員合謀騙取或轉移財政性資金；基層代理銀行及其有關人員違規轉移財政資金。

4.集中審核支付制度受到代理行會計核算制度限制了其執行

基于于集中審核支付制度的特點，勢必要在會計準則和會計制度、財務制度、會計職能與會計科目、會計控制、會計政策、會計研究方法、會計智能體制以及會計文化等許多方面做出改變或調整。根據“銀行不墊款”的支付清算原則，集中支付代理行自上而下的內控制度及會計核算系統不允許對公結算業務實行“先付后收”墊款支付方式在其核算系統中出現，因而在實際運作中，集中審核支付并未按規定的模式進行。

三、完善集中審核支付改革的相關配套措施

1.完善預算管理體制

真正實現公共財政、財政一體化戰略、提高財政資金的使用效率，預算的編制是根本。通過實行綜合預算、零基預算、早編細編預算，加強了預算管理，從而實現資源配置、收入分配、經濟穩定及經濟發展的職能。首先應加強觀念的轉變，以預算單位自身的特點與實際情況為依據，逐步轉變在部門預算編制改革中的編報方法，以主動編制預算變為被動編制預算，使部門預算的范圍擴大化，使定員定額的標準科學化、符合實際化，使預算支出科目的體系不斷地得打改進和完善，使預算工作的能動性和科學性得到強化。

2.優化支付程序，簡化清算環節。針對預算單位反映強烈的集中支付審批環節過多的問題，財政部門應本著“有利于加強資金管理，有利于搞好服務，有利于提高工作效率”的出發點，進一步理順內部機構的職責分工，精簡審批環節和操作程序，優化和完善內部管理，提高工作質量和效率。進一步規范和簡化用款計劃審批程序，特別是簡化財政內部的用款計劃審批環節;進一步縮短財政部門的審批時限，盡量在盡可能短的時間內完成審批，保證單位及時用款。

3.完善支付系統軟件開發與硬件建設。一是軟件的設計應盡量人性化，簡單實用，模塊組合緊湊，界面明晰，形成包括預算指標管理、用款計劃控制、支付申請及審核、支付結算及資金清算、會計核算、資金支付動態監控、代理銀行考核等各環節緊密相連的集中支付管理體系。另外，在完善支付系統軟件開發與硬件建設的同時，還要深入研究確保信息運行安全、資金運行安全的技術支持。

4.加大宣傳力度，認真抓好業務培訓。集中審核支付改革不僅是一項政治任務，而且是一項技術性操作性極強的具體業務工作，需要所有與之有關的部門、單位的領導和工作人員了解掌握改革的政策、辦法、規程和操作技術，財政部門要擔負起培訓這些培訓好部門、單位的領導和工作人員的任務，及時組織力量，組織培訓教材，集中精力、集中時間開展多形式、多層次的業務培訓。建議:把集中審核支付業務培訓納入行政事業單位會計人員繼續教育，印制統一的培訓教材和操作手冊，通過有計劃、有步驟的培訓，提高基層單位操作人員的業務素質。

5.完善監督體系，為集中支付提供機制保障。 集中審核支付制度的預算約束和監督、離不開嚴格的管理、監督執行機制。財政部門要加強對財政資金使用的監督，要嚴格履行央行對商業銀行的監管職責，強化對代理銀行的支付及資金清算業務的監督；審計部門要進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執行部門依法履行職責。通過建立和完善科學合理的監督控制體系，確保集中審核支付制度的順利實施。

參考文獻：

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