對國有企業會計信息失真的制度根源的思考

［摘 要］如何認識國有企業會計信息失真問題，本文從制度層面探討了國有企業會計信息失真的制度根源，認為產權不清、治理結構不完善、激勵機制不當是國有企業會計信息失真問題嚴重的制度根源。正是這些“制度真空”致使制度中的人無限放大利己動機，喪失自律，助長了會計信息造假的發生。

［關鍵詞］會計信息失真 造假 制度

企業會計信息的質量，不僅影響到與企業有利益關系的投資者、債權人等群體的經濟利益，而且影響到整個國家的經濟秩序和社會秩序。具體到國有企業，其會計信息的質量優劣更直接關系到全體國民的切身利益。因此，國有企業的會計信息是一種典型的“公共品”，高質量的國有企業會計信息會給整個社會帶來正外部性，而低質量的國有企業會計信息則會該給整個社會帶來負外部性。然而，經濟學原理告訴我們具有正外部性的公共品通常會出現供給不足。現實世界中會計信息失真現象的大量存在，正是這一理論的現實反映。

如何消除或最小化會計信息失真問題給整個社會帶來的巨大成本，這不僅是中國難題也是世界難題，甚至可以說是“世界通病”。只不過中國的國有企業其癥狀表現更為嚴重，而且具有特殊性。對于這一問題的反思過多集中在對國有企業的管理者和會計從業者的道德指責之上是無助于從根本上解決問題的。因為，社會制度安排決定人們的行為方式，人的行為模式取決于其對該行為可能產生的成本收益的衡量，而行為產生的經濟后果又在很大程度上受制于制度安排。因此，為了尋求提高會計信息質量的途徑，首要的在于尋找出導致會計信息失真的制度缺陷。

一、會計信息失真的界定

在討論展開之前，首先要界定清楚何謂會計信息 “失真”。要討論“失真”，先要問什么是會計信息的“真實”。會計信息的“真實”并不存在一個絕對的量化標準，而是一個模糊的區間認定，其上限是“絕對真實”，下限是“可接受真實”（即合法性真實）。在實務操作中，“絕對真實”不可操作，因為不但缺乏認定標準而且運行成本過高以致無法實現，只要高于底線就可視之為“真實”。 因此嚴格地說，會計信息失真是指在符合相關會計法律、法規、制度的前提下， 會計信息大致能夠反映真實經營情況，允許存在一定程度內的偏差。對于偏差的“度”的把握就在于合理合法的最大限度地利用現行制度的“漏洞”。或者說，這種會計信息失真是在人類有限理性和信息不對稱情況下不得不允許存在的“次優”狀態。對于這一類會計信息失真，本文姑且將其稱之為合法的會計信息失真。

然而，目前我國會計界語境當中的“會計信息失真”一般并非指此類合法的會計信息失真，而是指的違反的會計信息失真，即違反相關法律、法規，惡意制造虛假會計信息。很明顯，二者在本質上截然不同。本文所要討論的“會計信息失真”指的正是后一種違法的會計信息失真。

任何一個國家都會存在違法的會計信息失真現象，然而如果一個社會出現大面積地制造虛假會計信息的現象，而且本應更具社會責任的國有企業也屢現其中，不能不令人深思。從經濟學的角度看，違法者眾一定是制度安排出了問題。“制度真空”的出現致使制度中的人無限放大利己動機，以致“自律”缺失。誠如鄧小平同志所言，“好的制度使壞人變好，壞的制度使好人變壞。”違法者也是理性人，是利益最大化追求者，在進行違法行為時一定會進行利益成本的比較。如果制度安排使造假者的違規行為所帶來的收益超過成本，就有可能誘發犯罪，從而提高整個社會的犯罪率。因此，要有效治理會計信息失真，首要要探討清楚蓄意制造虛假會計信息的制度誘因，即現有制度框架中存在的“缺陷”。

目前而言，造成我國國有企業會計信息失真狀況嚴重失控的制度根源主要有：

1. 產權不清晰

國有企業會計信息失真的原因歸根結底在于產權不清晰。產權界定不清，則利益歸屬關系就無法劃分清楚，利益關系不清，利益相關方行為就容易出現失范。

首先，產權不清導致剩余索取權和剩余控制權不匹配。從產權的組成來看，企業所有權包括剩余索取權和剩余控制權。政府雖然擁有國有企業的剩余索取權，但不可能掌握與之相匹配的剩余控制權，在委托代理者代為經營企業的同時，政府就將剩余控制權授予給了企業經營者。因此，企業經營者雖不具有剩余索取權，卻是剩余控制權的實際掌握者。而剩余控制權意味著對契約中未盡事宜的決策權。這也就是說，政府作為監管方在和國有企業管理當局（同時也是會計信息提供的主體）的監管博弈當中必然處于弱勢，二者之間存在高度的會計信息不對稱。更重要的是，由于國有企業剩余索取權不可轉讓，國家無法對被監管對象實施恰當激勵，比如模仿私有資本實施股權激勵，由此導致監督和激勵的不相容。此外，國有企業剩余索取權的不可轉讓性使得行政權力有充分的理由不斷涉入到國有企業的日常經營之中。這些必將導致國有企業的會計信息難以客觀全面地反映其財務狀況和經營成果。

其次，產權不清導致多重委托代理關系。理論上，國家是權益資本的投入者，全體人民是國有企業的剩余索取者，但實際運行中由專門的政府機構及相應的政府官員來代表國家對企業進行監督管理，因此，國有企業的剩余要求者和國有控股企業的大股東僅只是代理人。而這個代理人又需委托具體的企業經營者代為管理企業。委托人和代理人之間的利益不一致問題本身就是企業經營管理中難以解決的頑疾。而國有資產的產權多元化又導致國有企業多委托人多代理人的多層委托關系，委托代理鏈條越長越復雜，信息失真的程度就越高。因為，委托授權層次過多，不可避免地會造成會計信息傳遞中的扭曲。國有企業的層層代理導致會計信息在傳遞過程中層層過濾、加劇扭曲，進一步增加了委托人控制代理人的難度，而在委托人與代理人的目標和利益不一致且委托人無法有效控制代理人時，代理人通常傾向于違背委托人利益而追逐個人利益最大化。

最后，“所有者缺位”導致“監管者缺位”。由于很難區分誰是國有資產的委托人、誰是代理人，從而為會計監管制度留下了巨大的漏洞。目前我國的會計監管模式是由國家授權財政部門和會計人員合作實施會計監督，由國家對會計資源進行集中控制使用。但如此以來造成了會計人員既是“監管人”又是“被監管人”的尷尬局面。一方面，會計人員要受到財政部門的監管，但另一方面會計人員又要擔負起對企業實施內部監管的職責。然而，會計人員也是企業團隊中的一員，其自身與企業之間存在著既得利益關系，如此的監督安排難免使會計人員獨立性流于空談，監管效果自然也就大打折扣。

2.治理結構不完善

“所有者缺位”是國有企業治理結構不完善的直接原因。國有資產沒有明確的產權主體，需要由國家相關部門代表國家來行使國有資產所有者權利。因此政府實際上是約束企業行為的唯一主體。而政府仍然需要委托具體的代理人代為管理國有企業，也就是說，除了抽象的國家、政府、部門這些集體名詞以外，并沒有具體的微觀主體真正對國有企業資產負責，因此難以形成有效的企業治理結構。

國有企業改制以后，雖然形式上建立了法人治理結構，但由于股權結構不合理，使得公司組織結構的內部權力制衡作用失效。由于內部人控制、大股東控制等問題嚴重，公司董事會成員大多由企業經理人員擔任，董事會難以發揮監督和控制經理層的作用。而且，內部審計部門一般受管理層領導，缺乏應有的獨立性，在內部稽查、評價內控制度是否完善和履行職責效率等方面，同樣難以充分發揮應有作用。

作為企業管理者的下屬，會計人員常常會受到上級意圖的干擾而出現人為的扭曲真實的會計信息甚至制造虛假會計信息。尤其是在證券市場不發達、股權集中的情況下，很容易形成“內部人”控制，會計的中立性很容易受到破壞，而更多的受到政策考慮的扭曲，甚至有時成為各方利益（政府、控股公司、管理層和員工）整合的結果。

即使信息造假被查處到，由于產權不清晰，責任歸屬不明確，在現行法律制度下公司管理當局提供虛假會計信息的法律責任也幾近于零。懲罰機制的缺失導致相關造假人員有恃無恐，致使會計信息失真越演越烈。

更何況，會計信息的扭曲也未必需要動用非法手段，因為權責發生制的發生很多時候要依賴于主觀判斷，這就為人為操控留下了空間。即使是在會計體系最為完善的美國，也有大量實證研究證明會計操作中存在大量選擇的任意性和盈余管理現象。由于要配合決策乃至“共謀”，會計人員的判斷不可能保持完全的“中立”，甚至于會發生嚴重扭曲。

3. 激勵機制設計不當

（1）對企業管理者激勵不當

由于國有企業管理者主要由政府任命，其考核和提拔主要由上級部門考核其財務指標。因此企業經營者有強烈的動機在會計信息披露時弄虛作假，以取悅上級為自己謀求政治利益（職位升遷）。與此同時，制造虛假信息還可以為國有企業管理者截留隱瞞業務收入，私設小金庫，侵蝕國有資產大開方便之門，從而為其帶來巨大的經濟利益。此外，在內部約束失效，外部監督不利的現實狀況中，制造虛假會計信息成本低，被查處概率小。因此在政治和經濟利益的雙重驅動下，制造虛假會計信息就成為了企業管理者的“理性”選擇。

某些政府管理部門的利益一定程度上與國有企業的財務狀況掛鉤，國有企業與地方政府部門間割舍不斷的關系，導致國有企業會計行為可能受到政府管理部門意志的左右。

（2）缺乏建立內部控制系統的激勵

在我國現有國情下，國有企業對外披露財務報告的主要服務對象就是政府，國有企業實施內部會計控制是主要是為滿足政府監管要求，企業自身缺乏制定并有效實施內部會計控制的內在動力。

因為從企業自身利益最大化角度看，建設內部控制體系的成本完全由企業自身承擔，而內部控制建設的受益者卻遠非企業自身，還更多地惠及審計人員、投資者以及監管者等利益相關者，這種具有正外部性的制度供給本身就傾向于供給不足。而且，企業從內部控制當中最大的獲益本應是憑借其良好的內部控制在資本市場建立起良好信譽，從而有利于從資本市場融資，但就我國國有企業現狀而言，他們大多并不強烈依賴于從資本市場融資，因此這一收益對于企業管理者并不具有誘惑力。然而，建設起良好的內部控制體系卻會大大加大管理者的作弊成本和難度。顯而易見，內部控制體系對于國有企業管理者而言更多的是成本而非收益，因此也就不難理解為何國有企業缺乏建設內部控制體系的動力。

（3）對外部監督力量的錯誤激勵

首先，從政府監管的角度看，現行體制為相關監管機構提供了默認甚至鼓勵國有企業制造虛假會計信息的激勵。對于負責監管的地方政府官員而言，其政績與國有企業績效掛鉤，這使得地方政府與國有企業在某種程度上成為了利益共同體，因此有激勵放任國有企業經營者制造虛假會計信息甚至利用行政手段干預會計工作以謀取自身利益。其次，對于負責監管上市公司的中國證監會而言，它既負責新上市公司的資格審查，又同時負責對上市公司造假行為進行處理，這使其在某些情況下陷入了對自己的失職作出“自罰”的尷尬處境。更重要的在于，中國證監會并不只是一個單純的監管機構，它還負有扶持國有企業的政府職能，這很容易導致其在監管過程中出現“父愛式”的偏袒，在某種程度上可能會助長某些國有企業制造虛假會計信息的動機。

此外，由于轉型期制度的不完善，使得以注冊會計師為主體的外部監督機制無法發揮有效的監督職能。就目前的國內現狀而言，對國有企業進行外部審計的會計師事務所卻通常由企業的經營管理者指定，這導致注冊會計師并不是獨立審計準則的實施者，而只是受托者，在審計過程中常常受制于被審計對象，遑論審計的獨立性。有研究表明，獨立審計準則發布后，審計質量高、執業標準嚴格的大會計師事務所市場份額出現下降，而執業標準相對寬松的小會計師事務所市場份額卻在上市。審計行業的“劣幣驅逐良幣”現象會惡化行業環境，導致審計部門和被審計對象之間形成共謀，共同追求自身利益最大化，而置審計的獨立性、客觀性及權威性于不顧。

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