國企經營者績效考核發展歷程綜述

［摘 要］ 系統總結我國國有企業經營者績效考核的發展歷程，對每個時期考核做法的優缺點進行客觀詳細的分析，并對國企經營者績效考核做出前景展望，以期為進一步完善國企經營者績效考核工作提供參考。

［關鍵詞］ 國有企業 經營者 績效考核 綜述

我國對國企經營者績效考核問題的研究經歷了一個曲折的過程，并隨著經濟體制轉型和國有企業改革而逐步走向成熟。國有企業經營者績效考核大致可以劃分為四個時期。

一、計劃經濟時期以實物產量為核心的考核辦法

建國后到改革開放前我國主要以實物產量考核國企經營者。這一時期較早的政策法規有，政務院1951年發布的《關于國營工業企業生產建設的決定》，1961年國務院制定的《國營企業工作條例（草案）》。

1972年，我國頒布考核工業企業經濟效益的七項指標，這些指標較為準確地衡量了企業運營活動的整體情況。1975年，國家在七項指標的基礎上，增加了一項流動資金占用量指標。1979年，相關部門又將原有八項指標調整為產量、質量、利潤和供貨合同四項。

這個時期的考核具有較強的行政色彩。企業按照行政計劃組織生產，廠長（經理）沒有經營自主權，運營過程中投入要素以及產品的價格均由國家統一確定，企業的經營目標只有一個，就是完成國家下達的計劃指標。考核主要是拿年終實際完成情況與年初計劃相比較，并以此確定企業和經營者的業績。如此，在國家定要素、定產品價格的前提下，以實物產量為主進行考核并不能夠真實衡量企業和經營者的績效。

二、改革開放初以產值和利潤為主的考核辦法

改革開放后到20世紀90年代初，對國企經營者的考核以產值和利潤為主。1982年，國家經委等六部委聯合發布《企業16項主要經濟效益指標》，要求企業從總產值和上交利潤等16項指標中選取10項進行自評。1988年，國家統計局等部門設計出了包括勞動生產率在內的8項企業績效考核指標。

這個階段，國家開始探索實施的多指標綜合指標考核方法，一定程度上突破了單一指標考核的片面性。隨著以放權讓利和利潤承包為主的承包經營責任制的推行，國家更多地強化了對企業利潤完成情況和上繳情況的考核，考核方法是拿企業實際完成情況與承包指標、標準對比，超額完成部分與企業工資總額和福利掛鉤。這種做法在短期內提高了經營者的積極性。但是，考核辦法未考慮企業的實際經濟情況，只是進行簡單的歷史對比，存在“鞭打快牛”的現象。并且，由于指標的選取沒有考慮行業差距、同一行業內部標準的設置不夠細化，以致無法對企業業績開展橫向比較。

三、以投資報酬率為核心的考核辦法

20世紀90年代初到90年代末，初步形成了以投資報酬率為核心的國企績效考核指標體系。1992年，國家計委等部門制定出工業企業經濟運行效益考核指標體系。該體系彌補了以往指標權數相同做法的不足，按照指標的重要程度對其進行權數排序，再經過指標的實際值與全國統一制定的標準值進行比較，從而確定被考核企業的得分。

1995年3月，國家經貿委、勞動部規定按照資產經營責任書中的約定內容考核企業績效，考核結果作為確定經營者年度獎懲的依據；8月，中共中央組織部、人事部印發《關于加強國有企業領導班子建設的意見》，要求以經營業績為考核重點，從六個方面考核企業領導班子。

1997年，中組部、人事部等部門發出《關于做好國有企業領導班子考核建設工作的通知》。根據通知要求，各級主管部門對國企領導班子進行了一次普遍的、認真的考核。

這一時期，國企績效考核工作取得了重大進展。在考核對象上，一是在繼續開展行業和區域業績考核的同時，開始重視對某個具體企業的考核。二是強化了國企高管的監督機制，在依據企業績效考核經營者績效的基礎上，首次實現了對國企領導班子的普遍考核；在考核方法上，采用同業比較法，將實際考核數值同標準值比較，改進了80年代以當期情況對比上期情況的做法，有利于客觀地反映企業績效；在考核指標上，由單純的絕對總量指標，轉為系統性的以相對比率指標為主的指標。但是，這個時期的考核方法與80年代的做法有著共同的缺陷，即缺少非財務指標。非財務指標缺失，一方面，忽略了國有企業實際承擔的社會責任，另一方面也極容易引發經營者的短期化行為。

四、考核辦法的創新時期

1.國有資本金績效考核體系

1999年，財政部等部門制定國有資本金效績評價規則和操作細則，規則列出具體的績效考核指標體系，并設有全國統一的、分行業的、分規模的考核標準，由財政部每年定期公布。

2002年，十六大要求中央和地方政府建立“兩級三層”的國有資產管理體系。6月，財政部頒發《企業集團內部績效評價指導意見》和《委托社會中介機構開展企業績效評價業務暫行辦法》。

在實施國有資本金績效考核體系時期，國企績效考核工作取得的主要成果有：第一，“兩級三層”的國有資產管理體系，進一步明確了國企經營者績效考核的考核主體問題；第二，在考核財務、定量指標的基礎上，增加對非財務、定性指標（評議指標）的考核，初步形成財務指標與非財務指標相結合的企業績效考核指標體系，非財務指標用于衡量國有企業的社會責任和經營者素質，使考核結果更為客觀、全面和真實；第三，定期公布考核標準，為不同規模和行業的企業確定統一的“度量衡”，有助于企業之間的橫向比較。不足之處在于這些考核都屬事后考核，并且沒有明確的考核目標值，考核的最終結果與經營者的薪酬也缺乏必要的聯系。

2.現階段的國企經營者績效考核體系

2003年3月，國務院成立國有資產監督管理委員會，正式履行出資人職責。11月，國資委公布《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，標志著國資委正式以所有者的身份對經營者進行考核。

2006年，國資委出臺中央企業綜合績效評價管理暫行辦法和實施細則。中央企業綜合業績評價中的考核指標包含財務指標和管理指標，考核結果用于診斷企業運營狀況，推動企業發展。同年年底，國資委又對《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》進行修訂，鼓勵企業使用經濟增加值（EVA）指標作為年度經營業績考核的新方法。

2008年，國資委制定《中央企業負責人年度經營業績考核補充規定》。補充規定首次引入“行業對標”原則，引導經營者以同行業先進企業為標桿，不斷提升企業績效水平。

2009年，中組部提出《中央企業領導班子和領導人員綜合考核評價辦法（試行）》，要求各級黨委組織部和國資委綜合運用多維度測評方法，對中央企業領導班子的績效進行考核，考核結果作為領導班子人員晉升和職務調整的依據。

2009年年底，國資委頒布《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，首次將EVA納入央企負責人績效考核指標體系，考核結果作為確定經營者薪酬和獎懲的依據。

這個時期，考核的創新主要體現在國企經營者績效考核創新和國企績效考核創新兩個方面。國企經營者績效考核方面的創新主要體現為明確了國資委的出資人地位，改變了過去“多龍治水”的混亂做法。而且，研究設計出了國企經營者的考核辦法，扭轉了以往以企業考核代替經營者考核的局面。另外，經營者考核中引入EVA指標，有助于引導經營者像股東一樣思考，提高資本的使用效率，實現股東價值最大化；國企績效考核方面的創新主要是建立起全面化、系統化、財務指標與非財務指標相結合的指標體系。除此之外，國資委還吸收360度考核的理念，設計出了全面的領導班子考核指標體系，并明確指出考核結果要與經營者職務晉升和調整掛鉤，從而在考核結果應用上區別于中央企業負責人經營業績考核。

但是，國企經營者考核仍然存在考核方法沒有結合企業的動態發展和戰略、考核目標主要依據企業歷史數據，目標值的確定與企業綜合績效考核結果聯系不足、缺乏科學性，非財務指標標準設置不夠具體準確、財務指標計算復雜，社會責任指標體現不夠明顯；指標之間關系比較松散，缺乏內在聯系；不同地區、不同行業和規模的企業采用同一套考核指標體系和標準，很難做到合理公正等不足。另外，國企綜合業績評價的考核主體局限于外部專家，國企領導班子和經營者業績考核的考核主體局限于上級部門和內部員工，都沒有未充分發揮多方主體考核的優勢。而且，上述考核辦法只針對央企，不具有普遍性，大部分國企經營者的考核處于空白，企業存在較大的操作空間。

如上所述，國企經營者績效考核隨著經濟體制改革的深化不斷走向成熟，而經濟體制改革與政治體制改革相輔相成，進一步推進國有企業經營者績效考核工作，還需要加大政治體制改革力度，注重經濟、社會的協調發展，為國有企業的可持續發展創設良好的制度環境。

縱觀國企經營者績效考核發展歷程，評價國有企業及其經營者多采用目標管理考核法。目標管理考評法主要包括目標確定、考核過程和考核結果利用三部分內容。本文認為，現今，國企經營者考核目標確定以及考核結果利用這兩部分的主要工作已經完成，今后，應在考核過程管理方面下足功夫。強化考核過程管理，關鍵在于創設良好的環境，主要是創設制度環境和用人環境，注重制度建設的同時，加強人才管理，確保各項制度、舉措能夠及時落地生效。

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