西安市新農村規劃中存在的問題及相應對策

摘要：近年來，西安市完成了全市所有行政村（3159個）的規劃編制任務，達到了全市新農村規劃全覆蓋目標，走在了全國前列，積累了豐富的新農村規劃編制經驗，也為其它城市起到了積極的示范作用，在取得大量成績的同時也遇到了許多問題。本文結合工作實際，對新農村規劃中遇到的問題進行了探討，并提出了相應對策，以期為新農村規劃建設工作提供參考。

關鍵詞：西安市 新農村規劃 問題 對策

0 引言

近年來，西安市在市委、市政府的正確領導下開展了新農村規劃編制工作，先后完成了全市所有3159個行政村的規劃編制任務，達到了全市新農村規劃全覆蓋目標，積累了豐富的編制經驗，也為其它城市起到了積極的示范作用。西安市在新農村規劃中取得大量成績的同時也碰到了許多問題，影響了規劃編制的進度和質量，需在今后的工作中進一步探索研究，并對西安市新農村規劃工作進一步完善、補充，使其更加具有科學性、針對性和實際可操作性，為新農村建設工作的順利推進做好指引工作。

1 西安市新農村規劃中存在的主要問題

1.1 村莊規劃所涉及的土地權屬、土地流轉問題難解決。多年來，農民只能在其土地權屬范圍內享有宅基地，早已成為基層干群的共識。《土地管理法》及《農村土地承包法》均有農村土地承包關系長期穩定的規定。后者第九條還明確規定：“國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯”。因此，在現有的法律框架下，要將分散到農戶的土地集中以建設中心村居民點、公共基礎設施或適當規模的土地經營存在土地流轉難解決的問題。我們所作村莊建設規劃的中心村居民點和公共基礎設施規劃有些是打破了村民小組組界的，有些是打破了行政村村界的，這樣在村莊規劃進入征求村民代表大會意見這一程序時，我們就遇到了設計人員難以解決的中心村居民點土地權屬、流轉問題。一方面按規劃要求村民以后在統一規劃的居民點建房，另一方面又存在土地政策的限制，想在規劃居民點建房的村民不一定能取得該規劃居民點的土地使用權。由此也導致了村民對村莊規劃可實施性的懷疑。

1.2 村莊規劃科學性、指導性尚需加強。村莊規劃對規劃部門而言是一個全新的理論課題。理論體系，指標體系還值得探討和完善。雖然國家就村莊規劃的編制出臺了《村莊和集鎮建設管理條例》、《村鎮規劃編制辦法》等指導意見，我省出臺了《陜西省鄉村規劃建設條例》，省建設廳還制定了《陜西省農村村莊規劃建設導則》。但在村莊規劃編制和建設過程中所需要的各種不同內容的規劃指導是遠遠超出了上述《條例》、《導則》所涉及的內容。由于理論體系不完善、標準不統一，直接的影響是村莊規劃難做。此外由于高水平的規劃師不多，設計任務又繁重，在多種因素制約下導致一些規劃成果比較粗糙，規劃科學性有待提高。

1.3 村莊規劃編制資金缺乏。我市村莊規劃資金投入量在最近幾年提高較快，但由于我市農村基礎建設較為落后，農民收入增長較慢，所以村莊規劃資金仍然存在很大缺口。由于規劃編制資金不足，政府財政專項資金安排有限，一些鄉鎮、村缺乏積極性。規劃編制收費低，一些設計單位虧本工作，造成村莊規劃前期現場踏勘、調研時間短，基礎資料收集不足，直接影響了規劃編制成果質量，導致部分規劃成果內容不齊全、深度不夠，科學性、指導性不強。

1.4 村鎮規劃建設管理機構不健全。村鎮規劃建設的成敗關鍵在于基層的管理，而目前我市的村鎮規劃建設管理機構存在不健全的問題，直接影響了村莊規劃建設的順利實施。各區縣村鎮站招收的村鎮規劃建設助理員實行雙重管理，以鄉鎮政府為主，區縣建設局負責業務培訓和指導，無法保證其專職從事村鎮規劃建設管理工作。有些鄉鎮還擅自將村鎮規劃建設助理員調離本職去從事其它工作，把村鎮規劃建設工作視為附屬工作，直接影響了我市村鎮規劃建設管理工作。

2 相應對策建議

2.1 妥善解決好村莊規劃土地權屬的調整問題。解決村莊居民點土地權屬矛盾，落實好規劃居民點建設用地，是引導村民向規劃居民點聚集，提高村莊基礎設施效率，進行村莊環境整治，改變農村面貌的重要前提。建議在調整農村土地使用權，向農民所承包土地發放長期土地使用權證時，進一步明確農民對于土地使用、轉讓和處理的權利，允許在土地用途不發生從農地向非農地轉換的前提下，土地可以進行轉租、轉讓，土地使用權也可以進行抵押。同時建議強化農村土地的集體所有權。在外出務工人員較多，二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地集中連片，形成規模產業，實現土地規模經營。但這樣作的一個重要前提是土地流轉的收益應歸農民所有，以免侵犯農民利益。

2.2 加強調查研究，提高規劃編制水平。要組織科研力量和規劃設計人員認真收集村莊規劃的基礎資料，加強對村莊規劃的調查研究和專題研究，組織編制單位要加強對村莊規劃設計人員的專業技術培訓，使設計人員明確村莊規劃的技術要點、規范性內容及深度要求。其次要重視規劃的村民參與性，充分聽取他們對村莊發展的想法和要求，這樣才能確保規劃的針對性和實用性，才能提高村莊規劃的水平，才能保證規劃建設的順利實施。

2.3 加大村莊規劃建設資金投入量。政府要合理調整國民收入分配結構和政策，即國民收入分配要更多地向農村傾斜，通過稅收政策、財政轉移支付等，加強對農村的支持。要用經營城市的理念經營農村。在符合法律法規的前提下，通過實行村莊土地市場化運作模式籌集資金。用好土地整理政策，積極做好宅基地退建還耕和土地整理工作，有條件的鄉鎮村莊可組建基礎設施建設投資公司，專門籌資建設道路橋梁、給排水等各項基礎設施。采取“合資興辦，有償服務，財政補貼，自愿贊助”的政策，按“受益承擔”的原則，廣籌資金加快村莊規劃建設步伐。

2.4 建立健全村鎮規劃建設管理各級機構。需加強區縣、鄉鎮、村三級管理機構。①加強區縣級村鎮規劃建設管理培訓機構。區縣級村鎮規劃建設管理培訓機構主要負責對村鎮規劃建設管理人員的管理、培訓及對重要建筑的批建工作，通過完善制度、加強業務培訓及出臺處罰政策等，全面提高村鎮規劃建設管理人員的管理及業務素質。②加強鄉鎮級村鎮規劃建設執行監督機構。鄉鎮級村鎮規劃建設管理監督機構主要負責監督檢查村鎮規劃建設執行情況，及時處理違章建筑和破壞村鎮規劃建設的其他行為，監督管理村級村鎮管理人員。③加強村級村鎮規劃建設管理機構。村級村鎮規劃建設管理機構由村委會機構成員組成。村級村鎮規劃建設管理機構是村鎮規劃建設管理機構的最基層，也是最重要的機構，所以必須加強村級村鎮規劃建設管理機構，從源頭上杜絕違章建筑的產生，確保村莊規劃建設的健康發展。

參考文獻：

[1]陜西省鄉村規劃建設條例.

[2]陜西省農村村莊規劃建設導則.

[3]西安市村莊布局規劃（2006-2020）.