公務員招錄制度創新路徑

　　〔摘要〕 我國的公務員招錄制度已經走過了二十多年的歷程，隨著報考人數的逐年攀升，招錄環節存在的弊端對選拔、錄用優秀公務員產生的影響越來越大。完善公務員的招錄制度與機制，將是”十二五”期間推進公務員隊伍建設的關鍵一環，具體可從四個方面進行創新：合理設定公務員招錄資格條件，充分體現公平原則；科學設置考試層次與內容，制定更加科學的考試方法和評價標準；有效降低公務員招錄成本，取得更高的績效；完善公務員招錄考試監督體系，提高監督效能。
　　〔關鍵詞〕 公務員，招錄制度，考試制度
　　〔中圖分類號〕D035.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0123-03
　　
　　公務員考試錄用制度，是指國家行政機關為補充擔任主任科員以下非領導職務的公務員，按照法定條件和程序，采用考試和考核辦法，將不具有公務員身份的人員錄用為公務員的一種人事管理制度。〔1 〕 （P236 ）公務員招錄制度是整個公務員制度的基礎，也是整個公務員管理制度的首要環節。公務員考試錄用制度是否健全、科學、合理，直接關系到政府工作人員素質的高低，直接關系到政府工作系統運轉效率的高低，直接關系到國家政權的穩固和社會的長治久安。近年來，隨著報考人數的逐年攀升，我國公務員招錄制度在運行過程中暴露出的問題受到越來越廣泛的關注，進一步完善公務員招錄制度，發揮這一制度的優勢，是“十二五”期間推進公務員隊伍建設再上新臺階的重中之重。
　　一、合理設定公務員招錄資格條件，充分體現公平原則
　　當前，我國部分地區在公務員招錄資格方面出現了不合理限制的現象。除了常見的年齡、戶口、學歷、政治面貌等限制條件以外，近年來，更出現了一些令人啼笑皆非的歧視性要求，引來輿論鋪天蓋地的討論。典型的像湖南省的公務員體檢標準（2003年），要求女生“第二性征發育正常，乳房對稱無包塊”。對此，湖南省人事廳有關人員證實，“我省錄用公務員體檢標準中，的確有這樣的規定，但這幾年招錄過程中并沒有接到一例因這個條件而被淘汰的反映，所以原先也沒覺得這是個問題” 。〔2 〕 雖然后來湖南省取消了這一限定，但這種認識值得質疑。此類不合理限制、歧視性要求容易被少數人用來為“自己人”量身定制招聘條件。如福建省屏南縣人事局在2010年9月20日發出的《關于縣收費票據管理所公開招聘工作人員的通知》中對應聘條件的限制是：“普通高校全日制應屆本科畢業生，獲得國外學士學位，國際會計專業，大學英語四級，屏南戶籍，女，年齡25周歲以下”。該通知還注明，報名時間為2010年9月27日至9月28日，并且“根據寧人發[2005]207號文件精神，若報名數等于計劃數，則免于筆試，只進行面試與考核”。后來，根據這些限制條件招聘了唯一的報名者。由于反響巨大，寧德市人事局作出處理決定：取消該次招聘工作人員計劃，已聘用人員取消聘用資格。〔3 〕 公務員招錄條件的設置決定著報考人員的范圍，是大眾洞察公務員考試最直觀的信息。上述兩個例子一方面以歧視性條件排斥部分公民參與公務員考試，違背了“公民有權平等參與國家和社會的管理”這一憲法規定；另一方面，設置不當的招錄條件讓公眾難以相信后續考試程序的公正和透明。從這個意義上說，公平、公正的招錄條件是公務員考試取信于民的開端，應合理設置公務員招錄資格條件。
　　報考資格條件的設定決定了什么人有資格參與政府管理，是體現公平原則的重要環節。結合我國各級公務員考試發布的資格要求，一方面應當降低門檻，放寬條件，向更多有志之士敞開大門；另一方面，在具體崗位要求上應當細化。在美國，任何公民只要擁有匹配崗位的能力或經驗，政府都會一視同仁地給他們競爭公務員的權利；歐盟許多成員國并不限制學歷、專業，但對崗位所需的知識結構、職業技能的描述具體而詳細。針對性越強的崗位說明與要求，越能設定平等的非限制性條件，越能提高人崗匹配的程度，有利于選拔出能在崗位上施展才能的公務員。因此，應嚴格按照職位的實際需求來設定報考條件，從而最大限度地減少人為因素帶來的影響，讓符合崗位要求的公民都能通過正常程序參與選拔，不受性別、戶籍、地域、學歷、年齡等限制被排除在外。同時，給許多有志加入公務員隊伍的公民一個機會，使其能夠用職業資格證書、實際工作經驗、崗位成績來證明自己的能力，而不致因學校、專業等原因望“公務員考試”興嘆。
　　二、科學設置考試層次與內容，制定更加科學的考試方法和評價標準
　　按照現行公務員考試制度，無論候選人報考的是哪一個級別的公務員，所采用的試卷從形式、程序、內容上都完全一致，這顯然不科學也不公平。比如，一般辦事員和主任級科員所需要的技能、水平不同，同樣的試卷很難作出可靠的測量，降低了考試的信效度和區分度。另外，采用同一份試卷進行招考，加大了測驗難度，為高學歷、教育基礎較好的群體提供了便利，易于造成高學歷人員大材小用，又使得低學歷人員無緣公務員隊伍，被不公平地排除在國家管理之外。綜觀發達國家的公務員考錄制度，都為較低層次、低學歷水平的公民留出了空間。例如，改革前的英國公務員報考條件，事務級別只要求初級中等學校畢業，勤雜級別只要求職業學校畢業；改革后甚至進一步放寬了學歷條件。
　　無論是層級的分類、科目的選擇還是內容的確定，都必須首先考慮到如何準確地測驗出報考特定職位的人是否具有適應該職位的能力。公務員考試作為全國性的重要考試，應當結合我國國情和實際情況，從不同層次、不同工作性質的公務員任職要求出發，制定更加科學的考試方法和評價標準，增加各崗位的針對性內容，削弱記憶與邏輯考核占比，改變重通用能力、輕崗位技能考察的現狀，增加考試的區分度。
　　另外，從命題成本出發，對所有崗位逐一命制不同的試卷會造成資源浪費。因此，既要命制滿足廣泛適用性要求的基礎試題以考核理解能力、推理能力等崗位通用技能，又要突出有針對性的某一類崗位的技能試題，克服候選者無論參加何種崗位的考試，只要通過突擊學習就能掌握筆試所需知識的弊端，做到因需設考，考用一致。只有緊扣工作實際進行命題，才能避免產生考試范圍無邊際擴大和出偏題怪題的現象，從而增加試題在人才選拔中的效度。
　　將現代人力資源開發的理論和技術運用于公務員能力測試中，也是提高公務員試題信效度的有效辦法。比如外交人員、科技人員、情報人員，通過傳統紙筆測驗很難甄別出崗位所需的全部能力，而引入情境模擬測驗、能力傾向性測試、上機測驗等新型測驗方法，能夠更加全面地反映應試者的能力。總之，只有使測驗水平與時俱進，不斷提高公務員招錄考試的科學性、便利性、有效性，才能為我國的公務員招錄工作奠定良好基礎。
　　三、有效降低公務員招錄成本，取得更高的績效
　　早在2006年就有專家發表了題為《我國公務員考試經濟成本估算分析》的報告，稱錄用1名普通公務員全社會付出的成本達2.6萬元，這只是招聘一個擔任主任科員以下非領導職務的普通公務員和機關工作人員的成本。該報告還顯示，當年近100萬名考生付出的僅報名費與資料費就超過1個億。這些數據僅是該學者通過能夠計算的環節得出的保守估計，加之近年來公務員考試報名人數的攀升，總花費也不斷上升。不僅如此，現階段我國各級、各地的公務員考試成績不能相互認可，不少考生為了增加考中的幾率，往往報名數個層次與級別的考試，甚至跨地區參加考試，幾年中不斷重復參加考試的現象也很常見。這些使得公務員考試每年實際造成的資源消耗次數更多、數額更大。
　　
　　招錄公務員的成本付出是應該的，但問題的關鍵是如何遵循現代公共管理的價值取向，控制招錄全程的花費，取得更高的績效。目前我國公務員考試多由各地人事主管部門組織，從國家到地方各級處在各自為政的狀態，鑒于此，應該由國家牽頭統一領導、組織公務員考試，統籌編制一套全國通用的題庫，從而消除各地區反復組織試卷命制、資料編寫造成的浪費，縮減支出與資源消耗。
　　借鑒比較成熟的全國計算機等級考試（NCRE）、部分國家職業資格認證（OSTA）上機考試的做法，將通用的基礎技能題型采用計算機測試并實行自動判卷，也能夠有效節約成本。另外，國家應當積極推動各級各類公務員考試的合并統一報考制度，按照類似高招統考、研究生招生考試的方式組織考試，考生的報名審核資料、考試成績在各地聯網并相互認可，避免重復報名與考試帶來的浪費。
　　建立公務員人才儲備制度，也是避免符合要求的考生反復參加考試、節約資源的有效舉措。以美國為例，所有考試合格的應聘者都按照成績高低排序等候，當出現崗位空缺時依次進行面試，直到序列中的人員招錄完畢或不足以彌補空缺時，再發布招錄信息。在我國公務員的實際招錄中，即使按照參加面試的比例，優秀人才也遠多于招聘人數，將他們納入人才庫以供今后聘用或為相似崗位提供人選，可直接降低公務員招錄的成本，也能減少考生重復參加考試造成的巨大浪費。
　　四、完善公務員招錄考試監督體系，提高監督效能
　　目前在各地的公務員考試中，礙于各種各樣的關系和情面，人為干預招錄環節的現象還較為突出。我國對公務員招錄工作的監督體系設置，與杜絕徇私舞弊的行為所需要的完善的機構以及人員配備、流程設置、法律法規保障，還有很大差距。
　　2006年起施行的《中華人民共和國公務員法》雖然在第1條規定“為了規范公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能，根據憲法，制定本法”，卻少有對公務員招錄考試監督的有關條款，只在第101條作出規定：不按編制限額、職數或者任職資格條件進行公務員錄用，以及不按規定程序進行公務員錄用等，“由縣級以上領導機關或者公務員主管部門按照管理權限，區別不同情況，分別予以責令糾正或者宣布無效”。這是典型的主管部門“既當運動員又當裁判員”現象。在實際執行過程中，這條表述籠統且操作性不強的規定難以奏效，流于形式的監督使得違規風險與成本很小，屢屢發生違規操作并不奇怪。
　　在實際招錄過程中，公務員的招錄人員執掌著眾多候選人的生殺大權，權力缺少監督必然會導致腐敗，而要對權力進行有效監督，立法保障是必不可少的基礎環節。綜觀美國對職務犯罪的立法，四萬多頁的公職人員準則大多是可操作的預防性規則，懲罰條例則較少。而當前我國的公務員招錄監督體制多是事后監督，而且多是被第三方（如媒體、網友）披露后不得已而監督之，因此，亟待完善預防為主的事前監督和補救為主的事中監督，尤其要制定適用性、可操作性強的具體規定，使得公職人員在工作中有章可循，也讓廉政人員的監督有法可依，從而從源頭上堵住漏洞。
　　完善公務員立法迫切需要明確公務員招錄的監督主體，對其職責和權限作出明確規定，提高監督效能。而為了維護監督體系的良性運轉，加強現行公務員招錄體制之外的監督機構建設至關重要，它是切實完成監督工作的保證。西方發達國家大多設立了具有較高權威性的對公務員實施監督的獨立機構，如美國國會的獨立調查機關——聯邦審計總署（GAO）、英國議會的調查審計機構——國家審計署（NAO）；全球清廉指數排名靠前的亞洲國家新加坡，很大程度上依靠的是直接隸屬于總理公署的貪污調查局（CPIB）所發揮的巨大作用。法治要想取得良好的效果，嚴謹的立法只是基礎，更為需要的是實踐這一過程中傾注的努力。為了避免監督主體的設立流于形式，監督機構應當被賦予相應的監督與檢查權力，并對公務員招錄過程進行獨立的專門監督，同時注重與舉報人制度等社會預防相結合、補充，從而使監督落到實處、發揮時效，確保人才考評和選拔過程的客觀性與公正性。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕陳振明.公共管理學——一種不同于傳統行政學的研究途徑〔M〕.北京：中國人民大學出版社，1999.
　　〔2〕鄒愛華，潘 波，李 薇. 湖南：公務員錄用體檢規定將有調整 廢除雙乳對稱〔N〕.瀟湘晨報，2004-02-23.
　　〔3〕郭宏鵬，劉百軍，范傳貴.福建屏南縣財政局招聘違規 受聘者疑為領導女兒〔N〕.法制日報，2010-11-26.
　　
　　責任編輯 周 榮