規范行政承諾的幾方面思路

　　〔摘要〕 行政承諾是一種給付性的行政行為，具有義務性、將來性、單方性，承諾法定原則、合理原則及誠信原則貫徹行政承諾行為始終。在我國，行政承諾的運作雖然取得了積極的效果，但同時也出現了一些偏差，影響了行政承諾的效果。規范行政承諾，應針對行政承諾書在承諾內容與事項上存在文本瑕疵的現象，規范承諾事項的內容、標準和提供的服務水平；針對行政主體的違諾現象，建立分層細化的內部承諾問責制以確保履諾；針對管理欠缺，加強對行政承諾全面和連續的監督和管理；針對界定違諾責任主體存在認識上的誤區，明確違諾主體和違諾責任；針對追究違諾責任存在法律適用上的困難，從法律層面對行政承諾加以規范。
　　〔關鍵詞〕 行政承諾，責任主體，承諾事項
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0126-03
　　
　　在法律有其自身的局限性并被要求保持穩定性的情況下，行政承諾適應了行政權力管理復雜社會事務的需要。近二十多年來，各國在塑造服務型政府過程中，積極推行服務承諾制，特別是英國1991年的“公民憲章”運動，吸引許多國家紛紛效仿，至1996年，全世界共有15個國家推行了服務承諾制?！? 〕 在我國，1994年，山東省煙臺市建委和規劃局率先推行社會服務承諾制，開創了國內行政機關實行服務承諾制的先河，并取得良好社會效果。1996年下半年，全國交通、建設、內貿、公安、工商等十大“窗口行業”社會服務承諾制全面展開。經過多年的實踐，我國行政機關的責任意識和行政效率有了很大提高，明顯改善了公共機關服務質量。行政承諾的運作雖然取得了積極的效果，但同時也出現了一些偏差。鑒于此，筆者試對行政承諾實踐中存在的問題加以分析，并探討如何加以規范以實現該制度的初衷。
　　一、規范承諾事項的內容、標準和提供的服務水平
　　當前，行政承諾書在承諾內容與事項上存在文本瑕疵，直接影響著行政承諾的運行效果。具體表現在以下幾方面：一是以“行政公開”代替“行政承諾”。如《昭通市文化體育局依法行政承諾書》中，對該行政機關法定職權的列舉，是很多行政機關作出承諾的典型代表，但這種承諾并沒有超過法律規定的范圍，只是把法定職權以公開的形式作出宣示和介紹，如“認真貫徹行政許可法和依法行政綱要，嚴格按照法定權限和程序履行職責”、“全面公開文化體育新聞出版政務信息；公開行政許可事項、非行政許可事項及內部管理事項；公開涉及我局職能的常用法律、法規、規章和規范性文件” 〔2 〕。即使不作這些承諾，行政機關本來也必須執行這些法律規定。二是承諾標準不明確或缺乏剛性。如某稅務機關在承諾書中規定“對納稅人申請的開業、變更、注銷登記，只要符合規定、手續齊全，一般在15個工作日內辦結?！?〔3 〕 “一般”的表述使得行政主體在遵守承諾標準上更為“靈活”。三是內容表述不準確。如表述服務時限為“時間在X天之內”或“在X日內答復”，而準確的表述應為“X個工作日之內”或“在X個工作日內答復”。
　　為此，應規范承諾事項的內容、標準和提供的服務水平。在作出承諾前，行政主體應當做好充分的調查研究，對自身的踐諾能力作出客觀的評估。具體可以通過調查問卷、訪談或第三方評估等多種方式，向行政相對人全面了解本部門、本機關的工作現狀、存在的主要問題以及相對人對承諾內容和承諾程度的期望等，從而決定是否作出承諾以及承諾的限度和空間。承諾事項的內容要規范，既不能超越法律規定，也不應當僅僅是法律規定職責的簡單復述；承諾標準應以法定標準的具體化為準繩，制定承諾標準時要準確、具體，具有可操作性；在確定服務水平目標時要綜合考慮相對人的期望值和行政主體的實際履約能力等各種相關因素；承諾事項應列明相應的處理流程或期限、時間和預期要實現的服務水平，方便相對人全面掌握所需信息，指標要具體、明確，并具有可操作性。
　　二、建立分層細化的內部承諾問責制以確保履諾
　　在履諾過程中，一些行政主體有違諾現象。與行政承諾書的文本瑕疵相關聯，實踐中的行政主體也借種種“縫隙”不踐行諾言，這主要表現為“假諾”、“低諾”、“不諾”等。“假諾”即別人怎樣承諾、上級怎樣要求，行政機關就怎樣承諾，明知辦不了也承諾，結果無法兌現；“低諾”即避重就輕，只承諾容易做到的；“不諾”即不管外界如何呼吁，依舊置若罔聞，不予承諾。綜合而言，這些違諾現象可分為兩種情形：一是“明示的失諾”。指行政主體在履行承諾過程中，對之前的承諾事項、活動、計劃的中途撤銷、部分不履行、完全不履行等行為，如政府承諾年內要為民眾做10件好事，但年終并沒有完成或中途取消了其中幾件等。又如，某鎮派出所針對本鎮治安狀況差、對企業和種養殖戶敲詐勒索、聚眾哄搶的案發率居高不下之情形，推出了“你被哄搶、敲詐，我賠償”的治安承諾。但是，當某個體工商戶遭到歹徒哄搶后向派出所提出賠償要求時卻遭到了拒絕?！? 〕二是“隱含的失諾”。指政府公開承諾（口頭或書面的）要取得和達到特定的效果或狀態，但通過行政行為的實施，對其評估后，可以認定其并沒有取得預期的目標等情形。如某地方政府計劃通過舊城改造以提高百姓的生活質量，但是新建住房的價格超出了絕大多數人的承受能力，百姓不但沒有經濟能力承受新房房款，而且在拆遷中失去了舊房，那么，我們就可以說政府關于“以舊城改造提高百姓生活質量”的承諾失諾。
　　解決違諾現象，應建立分層細化的內部承諾問責制以確保履諾。承諾是形式，履諾是關鍵。目前可見的行政承諾一般是以部門或單位的名義作出的，但是承諾在部門內必須細化，只有責任到人，才能確保工作效果。實踐中出現的種種違諾現象歸根到底與公職人員的責任心相關。
　　確保公職人員履諾在操作上可以分為兩個層次：其一是強化個人履諾的自覺性，這需要提高其在思想上對承諾的重視程度，克服走過場、雨過地皮濕的思想和疲于應付的消極行為，在行動上積極參與并作出表率。其二是以制度督促其有效履諾，例如可以試行“承諾問責制”。把問責處理細化為批評教育、限期整改、責令檢查、通報批評、誡勉談話、停職檢查、紀律處分和調換工作崗位等方式；同時輔之以公開承諾、承諾內容量化細化、踐行承諾跟蹤監督、兌現承諾情況公示制度和失諾責任追究等細則制度，通過公開承諾、部門評議、領導督導、組織考核，找出履諾的差距，讓“承諾”激發和提升公職人員的事業心、責任感，以“問責”督促公職人員樹立好形象和好作風；也可以通過開展履諾競賽，制定履諾任務倒推倒排、責任倒定機制，并制訂完成任務時間表，在履諾目標倒逼機制下，讓公職人員自我加壓，形成爭先奮進、主動履諾的氛圍。同時應當注意樹立履諾的先進典型，引領和激發部門內部的工作積極性。
　　三、加強對行政承諾全面和連續的監督和管理
　　與實踐中的失諾緊密相聯的，是對行政承諾運作系統管理和監督的缺乏，這主要體現在以下三方面：一是作出承諾前沒有進行充分的調查研究和信息收集就盲目借鑒他地所作的承諾，由此可能會導致缺乏履約的客觀條件，承諾事項內容不可行，承諾僅僅停留在書面上而難以落實；二是不能根據自身行政能力和水平的提高而對承諾標準、期望的服務水平進行適時調整，同時缺乏定期總結，也沒有或不能向社會及時公布承諾執行的實際效果；三是對承諾執行的監督不夠全面、系統和專業，而主要是在相對人投訴或提出意見之后，作出承諾的行政機關進行調查核實再作出處理，這種個案處理的方式缺乏制度化和規范化，監督效果令人質疑。
　　
　　為此，應切實加強對行政承諾全面和連續的監督和管理。“不言監督的信任是輕信，放棄監督的信任是縱容?！奔热恍姓兄Z可能為相對人帶來客觀上的實際利益，那么為了建成真正的法治政府、服務政府，就必須保證相對人對行政承諾的信賴。這種保證也應當體現在加強對行政承諾的社會監督方面，確保在行政承諾的整個運行過程中，社會公眾都能夠擁有參與或監督的權利。具體可通過完善真實信息披露制度或建立專門的獨立組織負責監察各項行政承諾的執行表現，按季度考察執行各項承諾的實際成績，并提出相應的改善服務的意見。該專門組織的成員應當包括執業律師、會計師、學術界的專業人士等，以確保有足夠的代表性和監督水平。
　　諾斯的研究表明，制度設計和制度安排是可信承諾的前提和基礎。可信承諾不是建立在官員個人的宣傳上，也不是建立在官員個人的品質和責任感上，而是建立在可靠的制度安排上。因此，一旦作出承諾，行政主體就應當定期總結承諾踐行的實際效果，與期望的服務水平相比較，在此基礎上，根據自身履諾能力的提高和環境的變化，適時調整承諾事項、標準和服務水平，確定下一周期的服務承諾。而這種系統的監督和管理，具體則可以通過在部門內設置專門的服務標準研究人員或機構，按適當的周期提交承諾施行報告，對之前的承諾執行情況作出總結，再調整和制定下一周期的承諾計劃，并且不斷研究和策劃改善各項服務標準和增加承諾事項的措施。
　　四、明確違諾主體和違諾責任
　　根據行政承諾的誠信原則，作出承諾的行政主體一旦違反承諾就應承擔相應的法律責任。但就當前的實踐效果來看，界定違諾責任主體存在認識上的誤區。從服務承諾書來看，很多行政主體的違諾責任規定極不明確。有些承諾書在內容中僅羅列了各項承諾，而對違反承諾的后果只字未提；也有些承諾書說明了處理投訴的機構及其地址、聯系電話，但對具體處理辦法沒有表述；即便承諾書中規定了相關責任，也仍舊存在混淆責任主體的問題。如某市稅務局承諾書中規定“對于違諾者，視情節輕重，給予批評教育、經濟懲罰、政紀處分，并追究直接領導責任和主管人員責任”；又如某市質檢部門服務承諾中規定質檢人員“在執行公務時違反上述承諾的，發現一次罰款30元~50元，對造成直接經濟損失的，由責任人賠償，情節嚴重的將依法追究責任”，實際上若行政人員違反服務承諾，違諾的主體仍是作出承諾的行政機關，而且即便追究責任，也應當是向社會公眾承擔責任，而不僅僅是對本行政機關負責。
　　對于違反承諾的行為，應由作出承諾的行政主體對合法權益受損的相對人承擔違諾責任，且這種責任承擔的內容與程度應與違諾造成的損害相適應。對于違反行政道德方面的承諾，應賠禮道歉，并根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任；對于違反辦事或服務時限方面的承諾，應對違諾造成的直接損失承擔補償責任。此外，可結合相關責任制度，對相關的違諾人員進行相應的懲處，由其承擔相應的內部責任。
　　五、從法律層面對行政承諾加以規范
　　在實踐中，自“公開承諾”成為地方政府熱衷的行動以來，失約之事常見，但因“公開承諾”不到位而承擔法律責任的人和部門卻不多見。對此，某市農業局作出了這樣的辯解：“公開承諾”的政府和被“承諾”的民眾之間，雙方當事人之間不存在任何形式的合同關系，何來法律責任？
　　有學者認為，行政承諾屬于一種國家民事行為，若發生爭議應適用民法調整。然而爭議在于，也有學者認為行政承諾屬于一種相關行政行為，行政機關不履行行政承諾或出現履行瑕疵，其實是屬于違反自己制定的規范性文件的行為，由此引發的爭議，就應當適用行政訴訟法來調整。但行政承諾的表現形式不一，在具體考察某一行政承諾違諾的法律責任時又必須詳細進行梳理和分析，這也增加了認定和追究責任的復雜性。然而最大的問題在于行政承諾違諾責任的認定在實踐操作上缺乏嚴格適用的法律，對于行政機關違反規范性文件的司法救濟問題仍待解決。
　　追究行政承諾違諾責任的最大難點在于如何認定行政承諾的法律效力，效力上的失之毫厘會導致其法律責任的截然不同。但我國行政訴訟法對人民法院受理行政案件的依據作出嚴格規定，而行政承諾的可訴性問題實際上是規范性文件能否作為提起行政訴訟和行政賠償訴訟依據的問題。因此，應根據不同的效力等級將行政承諾層層分離，從而細致考察行政承諾的法律效果以及不履行該行政承諾的法律責任。例如有學者提出，可以根據行政承諾的瑕疵程度，將其分為適法的、違法的和無效的行政承諾。對于適法行政承諾，由于行政裁量權的普遍存在，除非滿足行政裁量縮減要件，否則就無法對行政機關追究法律責任；對于違法行政承諾，當行政承諾所產生的信賴大于法律保護的利益時，可以要求行政承諾主體承擔賠償責任，反之行政機關只承擔補償責任；對于無效行政行為，行政機關原則上不承擔法律責任，相對人只能就其損害獲得一定補助。〔5 〕
　　杰克·道格拉斯與弗蘭西斯·瓦克斯勒在《越軌社會學概論》中指出，“政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民族?！?〔6 〕 （P387-388 ）政府的行為對于信任建設極其重要，因為“政府控制了所有信任形成的制度環境”，“政府的權力太大，對政府的約束不夠，人們沒有辦法預測未來就會無所適從，就不值得信任……政府的短期行為會嚴重影響市場信任的建立?！?〔7 〕 （P21-22 ） 法治社會要求政府權力必須以一種可知的、可預測的方式行使，行政機關原則上要遵守自己發布的政策，信守自己的諾言。因此，即便在行政承諾制度化不足的特殊時期，政府也應當積極堅守職責，踐行“言必信、信必果”，以己“行”為社會定“矩”。
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　　責任編輯 周 榮