歐盟食品安全危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)北京市的啟示

摘要：歐盟的危機(jī)管理機(jī)制擁有較為完善的組織結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化歐盟危機(jī)管理效能的特點(diǎn)，其健全的危機(jī)管理機(jī)制在食品安全管理方面發(fā)揮了極大的作用。該文分析了歐盟危機(jī)管理機(jī)制的特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)，并在剖析北京市在食品安全危機(jī)管理存在問題的基礎(chǔ)上，借鑒歐盟食品安全危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，從政府視角提出加強(qiáng)北京市食品安全危機(jī)管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；危機(jī)管理

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，在此經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，企業(yè)和政府都面臨著很多源自資源、環(huán)境、就業(yè)等方面的壓力，在眾多的壓力中，有關(guān)食品安全的危機(jī)已經(jīng)成為影響公共衛(wèi)生領(lǐng)域、國家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和政治穩(wěn)定的非常突出的一種危機(jī)形態(tài)。由食品安全危機(jī)事件所引發(fā)的國際市場(chǎng)對(duì)我國出口食品的擔(dān)憂和日益嚴(yán)格的質(zhì)檢門檻使我國面臨著嚴(yán)重的對(duì)外經(jīng)貿(mào)安全性危機(jī)甚至信任危機(jī)。歐盟對(duì)食品安全的危機(jī)管理歷程也給了我們很多的啟示，因此，本文擬從對(duì)歐盟食品安全危機(jī)管理的分析和探討中，加強(qiáng)我國食品安全危機(jī)管理的效率。

一、歐盟食品安全危機(jī)管理的特征

歐盟的危機(jī)管理機(jī)制也是由一起重大的食品安全事件所引發(fā)。1996年，歐盟出現(xiàn)了第一次瘋牛病病毒，面對(duì)如此棘手和緊急的危機(jī)事件，歐盟首先成立了歐盟委員會(huì)，并分列為決策咨詢、危機(jī)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢查監(jiān)督等職能。隨后，瘋牛病的危機(jī)繼續(xù)蔓延，先前成立的歐盟委員會(huì)并不能從根本上解決此危機(jī)事件，同時(shí)也暴露了歐盟在應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的法律建設(shè)中存在的問題與弊病。為此，2002年1月28日，歐盟對(duì)其危機(jī)管理機(jī)制進(jìn)行了重大的變革，制定了歐洲同于的食品法和完善歐盟的危機(jī)管理機(jī)制。歐盟日益完善的食品安全危機(jī)管理具有如下特征：

（一）法律法規(guī)體系完善

在眾多的食品安全法律法規(guī)中，比較具有代表性和影響力的有兩個(gè)：第一，20世紀(jì)90年代以來，歐盟依據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第129條、第129條A有關(guān)公共衛(wèi)生及消費(fèi)保護(hù)的規(guī)定，利用二級(jí)立法權(quán)對(duì)有關(guān)領(lǐng)域的食品安全問題設(shè)置了法律規(guī)定；第二，歐盟理事會(huì)178/2002/EC號(hào)規(guī)則制定了歐洲統(tǒng)一的食品法，同時(shí)明確規(guī)定了歐盟危機(jī)管理的制度安全和歐盟委員會(huì)的權(quán)限。

（二）管理部門權(quán)責(zé)分明

食品安全局是獨(dú)立營歐盟其他機(jī)構(gòu)，擁有完全法人地位的實(shí)體，這一機(jī)構(gòu)的成立加強(qiáng)了危機(jī)管理的執(zhí)行效力。食品安全局包括14名歐盟理事會(huì)任命的成員，同時(shí)包括管理委員會(huì)、執(zhí)行主席、咨詢會(huì)議、科學(xué)委員會(huì)等分支機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)雖然門邊設(shè)立較多，但管理權(quán)責(zé)清晰，各成員之間發(fā)揮協(xié)同作用，保證運(yùn)行規(guī)則和程序。此外，還包括科學(xué)委員會(huì)即其專門小組，該部門的設(shè)立是為了在指導(dǎo)委員會(huì)的基礎(chǔ)上承擔(dān)信息收集與處理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作。

（三）警報(bào)系統(tǒng)快速有效

由歐盟委員會(huì)統(tǒng)一管理的快速警報(bào)系統(tǒng)包括成員國、歐委會(huì)、食品安全局三個(gè)部門。該系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制快速有效，一旦發(fā)現(xiàn)食品安全危機(jī)事件，此信息將即刻報(bào)告歐委會(huì)、歐委會(huì)會(huì)迅速將此信息通知系統(tǒng)內(nèi)的所有成員，食品安全局根據(jù)上報(bào)的信息及時(shí)提供相應(yīng)的對(duì)策建議，歐委會(huì)根據(jù)此建議做出報(bào)告，并依照程序采取理事會(huì)授權(quán)的方式加強(qiáng)與消費(fèi)者之間的信息溝通。

（四）應(yīng)急管理機(jī)制健全

歐盟危機(jī)管理的應(yīng)急管理機(jī)制非常健全，主要表現(xiàn)為：第一，重視決策咨詢機(jī)構(gòu)。歐盟的食品安全局具有獨(dú)立法人地位，這充分地說明了歐盟對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的高度重視；第二，強(qiáng)化危機(jī)預(yù)警。經(jīng)改制后的危機(jī)預(yù)警機(jī)制具有較強(qiáng)的早期識(shí)別功能，擁有從國家到國家再到次國家非常完善的預(yù)報(bào)系統(tǒng)，有效地保障了歐盟相關(guān)政策的下達(dá)。第三，多層級(jí)協(xié)同機(jī)制。歐盟原有的危機(jī)決策機(jī)制只能在科學(xué)委員會(huì)之間起內(nèi)部協(xié)調(diào)作用，只有歐委會(huì)能夠承擔(dān)超國家層面、歐盟與成員國甚至成員國之間的協(xié)調(diào)職能。而新的管理機(jī)制和機(jī)構(gòu)強(qiáng)化了歐盟內(nèi)的多層次協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估與管理結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，保障食品安全局內(nèi)各機(jī)構(gòu)間的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。第四，制度化危機(jī)管理。食品安全局始終處在常備狀態(tài)，應(yīng)對(duì)偶發(fā)性的危機(jī)事件，從事科學(xué)研究、搜集、整理和處理有關(guān)的信息，建立并完善必要的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與組織體系。

二、歐盟食品安全危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)

（一）危機(jī)管理處常備狀態(tài)

食品安全的危機(jī)事件一般都是突發(fā)事件，在沒有危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，相關(guān)危機(jī)管理部門的職能也就不會(huì)發(fā)揮較大作用，也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，很多國家的危機(jī)管理組織在沒有發(fā)生危機(jī)事件的情況下多處于休眠狀態(tài)，或者半休眠狀態(tài)。而歐盟所建立的新食品危機(jī)管理機(jī)制則有所不同，食品安全局始終處于常備狀態(tài)，以時(shí)刻準(zhǔn)備旅行其歐盟危機(jī)管理機(jī)制核心部門的職能和作用。歐盟所建立的警報(bào)系統(tǒng)能夠?qū)⑿畔⑺褜づc處理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估規(guī)定最為食品危機(jī)管理的常規(guī)任務(wù)，這樣常規(guī)性的制度安全也符合危機(jī)管理的基本規(guī)律。

（二）決策機(jī)制以科學(xué)為據(jù)

危機(jī)事件最顯著的特征就是突發(fā)性，危機(jī)事件的管理主體往往會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、信息不及時(shí)等原因而無法把握事態(tài)的發(fā)展方向和應(yīng)對(duì)策略。歐盟堅(jiān)持在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件管理決策和咨詢意見方面重視科學(xué)的力量和依據(jù)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，全力組織食品委員會(huì)針對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行科學(xué)的論證和調(diào)查，并從多角度、多組織方面針對(duì)危機(jī)事件給予科學(xué)的咨詢意見和對(duì)策建議。

（三）統(tǒng)籌運(yùn)作為手段

危機(jī)事件雖然爆發(fā)為某一個(gè)點(diǎn)，但是其波及的范圍非常廣泛，基于其波及范圍的廣泛性和危害的巨大性，對(duì)危機(jī)事件的有效管理往往不是個(gè)別機(jī)構(gòu)和組織所能管理得了的，尤其是危機(jī)爆發(fā)造成較大的民眾危害和輿論影響的時(shí)候，需要各部門間、地區(qū)間甚至國家間的協(xié)同運(yùn)作和統(tǒng)籌安排。歐盟在統(tǒng)籌運(yùn)作方面具有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。此外，成員國建立了聯(lián)盟條約也作為決策的法律依據(jù)，這也保證了歐委會(huì)作為聯(lián)盟執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠在明確授權(quán)范圍內(nèi)做出具體的決策。

三、北京市食品安全危機(jī)管理的問題

（一）食品安全危機(jī)事件處理機(jī)制響應(yīng)緩慢

無論是從政府的角度還是從民眾的角度，都不希望食品安全危機(jī)事件的發(fā)生，更不希望其波及的危害范圍太廣，從國家的利益角度考慮，食品危機(jī)對(duì)整個(gè)國家的食品出口和對(duì)外貿(mào)易都會(huì)有影響。而地方政府在接到食品危機(jī)事件的相關(guān)舉報(bào)后往往為了顧及政府的形象、減少民眾的騷亂而采取壓縮式處理方式，不會(huì)及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)，從而延緩了處理進(jìn)程，降低了政府的工作效率，而在我國相關(guān)法律中已經(jīng)明確規(guī)定，地方政府應(yīng)在接到舉報(bào)后的2個(gè)小時(shí)內(nèi)向上級(jí)匯報(bào)。正是這樣層層拖延的響應(yīng)制度和現(xiàn)象，才將危機(jī)事件不斷擴(kuò)大，從而加重了食品安全的危害影響。

（二）食品安全危機(jī)事件管理體系存在漏洞

食品安全危機(jī)事件往往波及的范圍非常廣，在我國，城鄉(xiāng)之間存在著較大的食品危機(jī)管理差別，一方面由于農(nóng)民獲取信息能力低和維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，因此很多食品安全的隱患也是越埋越重，當(dāng)危機(jī)一旦暴露時(shí)往往已經(jīng)造成較大的危害。另一方面，也是由于政府在食品危機(jī)管理的政策體系構(gòu)建方面存在漏洞，對(duì)農(nóng)村地區(qū)放松了管制。盡管政府為了應(yīng)對(duì)食品安全危機(jī)事件針對(duì)農(nóng)村也出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，但地方公安和監(jiān)管系統(tǒng)仍存在漏洞，地方利益集團(tuán)的復(fù)雜勾結(jié)也加重了食品危機(jī)的爆發(fā)。

（三）消費(fèi)者合法權(quán)益遭漠視

近年來中國的食品安全事件頻頻發(fā)生，對(duì)消費(fèi)者的人身安全造成了極大的危害，而我國的消費(fèi)者卻鮮有利用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，這是因?yàn)椋覈M(fèi)者的合法權(quán)往往收到漠視，盡管也有消費(fèi)者起訴食品安全存在問題的廠家，但是法院對(duì)此類訴訟事件要聽從上級(jí)統(tǒng)一安排，這就為消費(fèi)者維護(hù)自身合法權(quán)益設(shè)置了一道障礙，有求無應(yīng)，很多消費(fèi)者選擇了默然，也有相關(guān)律師部門針對(duì)這一問題提出由政府、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和責(zé)任企業(yè)以及受害消費(fèi)者共同協(xié)商的方案，但是并沒有得到政府的積極回應(yīng)。

四、北京市應(yīng)對(duì)食品安全危機(jī)的管理對(duì)策

在對(duì)歐盟危機(jī)管理的分析中我們可以發(fā)現(xiàn)歐盟在對(duì)食品安全危機(jī)管理方面的較多經(jīng)驗(yàn)，這也是其在長(zhǎng)期的發(fā)展和實(shí)踐過程中初步探索和總結(jié)出來的，歐盟在這一領(lǐng)域起步早，經(jīng)歷多，因此很多經(jīng)驗(yàn)都是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。雖然北京市在食品安全危機(jī)管理方面已經(jīng)取得了很多成績(jī)，而且管理的成效也較為明顯，但是仍存在一些問題，不得不引起相關(guān)部門的注意，取人之長(zhǎng)，視己之短，相得益彰，才能使北京市的食品安全危機(jī)管理取得更加顯著的成效。因此，本文從如下方面提出加強(qiáng)北京市食品安全危機(jī)管理的對(duì)策和建議。

（一）反應(yīng)迅速

北京市政府應(yīng)在食品安全危機(jī)處于襁褓中而尚未被發(fā)現(xiàn)時(shí)就立即采取措施，切忌反應(yīng)遲緩，為掩蓋影響范圍而采取不為或拖延的對(duì)策。必須認(rèn)識(shí)到的是，危機(jī)事件越是發(fā)展，其存在的時(shí)間越長(zhǎng)，處理的難度和危害的范圍就越大，尤其是在當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，消費(fèi)者的信息渠道和輿論宣傳如此方便和暢通，即使政府想掩蓋危機(jī)事件，也是不可能的。因此，可以說，食品安全危機(jī)事件的處理速度是危機(jī)控制階段的關(guān)鍵，決策要快速，行動(dòng)要果斷，力度要到位，管理要有序。

（二）掌握主動(dòng)權(quán)。針對(duì)食品安全危機(jī)事件，無論是政府還是消費(fèi)者都希望能夠得知事情的真相，明白其中的原委，然而，危機(jī)事件的突發(fā)性往往在短時(shí)間內(nèi)很難快速弄清楚造成危害的各相關(guān)方面的責(zé)任和事情的原委。在這種情況下，雖然政府、企業(yè)等組織形象受損，而政府仍要預(yù)先假定公眾是對(duì)的，畢竟公眾是第一受害者，而不要先問責(zé)任在誰，由誰承擔(dān)責(zé)任，在危及到公眾生命安全的時(shí)候，要在第一時(shí)間內(nèi)保護(hù)公眾的利益。往往在事件突發(fā)過程中先承擔(dān)責(zé)任的一方在后期的處理過程中會(huì)占據(jù)很多的主動(dòng)權(quán)，并易于取得公眾的信任和贊成，與公眾搞好關(guān)系。政府可以在第一時(shí)間內(nèi)召開新聞發(fā)布會(huì)，向公眾告知危機(jī)發(fā)生的具體情況，并提出解決問題的相關(guān)措施，并接受公眾的異議和建議。

（三）構(gòu)建完善的食品安全危機(jī)管理組織體系。立足北京現(xiàn)階段的基本情況，參照發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，將食品安全的危機(jī)管理作為專題列入食品安全法，確定對(duì)食品安全危機(jī)管理的原則，維護(hù)緊急狀態(tài)下北京市政府的合法性和權(quán)威性，從而能夠保證最大限度地維護(hù)公眾的利益。北京市政府要著手成立食品安全委員會(huì)，由各相關(guān)部門與專家組成，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）完善公共溝通機(jī)制。北京市政府在信息紕漏制度方面要加強(qiáng)管理，雖然在食品安全危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，政府希望能夠在澄清事實(shí)真相之后再向公眾紕漏信息，從而維護(hù)政府的形象和相關(guān)部門的利益。但是，掩蓋信息并不是最好的解決方式，相反，完善溝通機(jī)制，全方位地向消費(fèi)者和公眾傳遞信息，接受公眾的質(zhì)問和批評(píng)，才能夠及時(shí)撲捉到引發(fā)食品安全危機(jī)事件的各自征兆和信息，從而能夠加快食品安全危機(jī)事件的處理進(jìn)度，盡快解決問題，給公眾一個(gè)滿意的答案。要做到這一點(diǎn)，北京政府就必須完善溝通機(jī)制，保證公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣能夠監(jiān)督北京市政府各部門能夠在常態(tài)管理中恪盡職守，預(yù)防和化解危機(jī)，也能夠有效防止北京市政府某些部門的濫用職權(quán)，減少對(duì)公眾及社會(huì)的正當(dāng)利益的危害。

（五）加強(qiáng)國際合作。在全球經(jīng)濟(jì)一體化環(huán)境下，任何一個(gè)國家的食品安全問題都會(huì)或多或少地影響到其他國家的人民安全，因此，北京市政府等相關(guān)部門應(yīng)將食品安全的危機(jī)管理視為國際化的工作對(duì)待，拓展與各國食品衛(wèi)生主管部門的交流，虛心學(xué)習(xí)其成功的管理經(jīng)驗(yàn)，深化同世界衛(wèi)生組織的合作，同時(shí)也要建立完備的公共危機(jī)管理教育培訓(xùn)體系，培養(yǎng)公民的公共危機(jī)意識(shí)，提高公民的自我保護(hù)和自我維權(quán)能力，這也是世界經(jīng)濟(jì)一體化的客觀要求。

五、結(jié)束語

北京市作為首都是國家形象的象征和民眾和諧的示范地，因此，北京市食品安全問題也成為維護(hù)社會(huì)和諧和關(guān)乎中國國家形象的重要方面。人力成本和原材料價(jià)格的上漲令企業(yè)的成本上升，而以追求利潤(rùn)為目的企業(yè)難免會(huì)鋌而走險(xiǎn)為應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和提升銷量在食品成本方面走險(xiǎn)棋，在信息如此發(fā)達(dá)的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，追求短期利益的企業(yè)無法在市場(chǎng)中立足，必將會(huì)暴露其問題。而面對(duì)這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，北京市政府應(yīng)高度重視，無論食品安全危機(jī)事件是否發(fā)生，或者是否是在北京市的企業(yè)中發(fā)生，都要全方位地做好充足的準(zhǔn)備，積極應(yīng)對(duì)各種危機(jī)事件。雖然中國和歐盟等西方國家在國家體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面存在著較大的差距，但是，畢竟西方發(fā)達(dá)國家比我們較早地經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，因此，我們需要虛心學(xué)習(xí)西方的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是在食品安全的危機(jī)管理方面，西方的成功經(jīng)驗(yàn)就很多，如本文在第一部分和第二部分介紹所示，歐盟在食品安全危機(jī)管理中的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驅(qū)Ρ本┦性谑称钒踩C(jī)管理中存在的問題產(chǎn)生一定的啟發(fā)和幫助，文章結(jié)尾提出了幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)北京市食品安全危機(jī)管理的對(duì)策和建議，希望能夠給政府以啟示。

（編輯：WJ）