我國稅源專業化管理問題研究

摘要：稅源專業化管理，是指根據納稅人的實際情況和稅源特點，運用先進管理方法，對不同稅源實施科學的分類管理方式，細化分工，優化資源配置，完善運行機制，達到提高征管質效、管住和管好稅源的目的。

關鍵詞：專業化；管理；概念；分析

我國現行稅收征管模式構建于20世紀90年代。近年來，隨著社會信息化和經濟一體化的快速發展，納稅主體跨國家、跨區域、跨行業發展日益增多，組織形式、經營方式更加多樣。稅源規模和結構的深刻變動，使征納雙方信息不對稱問題凸顯，稅務部門陷入稅源監管的困境，傳統分散式、單兵式、經驗式的稅源管理模式已難以為繼。面對稅源管理的新形勢和新問題，急需重新建立起符合國情、符合經濟社會發展形勢的現代稅務管理方式。

一、稅源專業化管理的相關概念

（一）稅源管理的概念

從稅收的支付角度或經濟角度來看，稅源指的是支付稅收的財源。稅源管理，可以理解為貫穿于稅收征管全過程的管理行為。對于稅源管理的定義，由于立足點和角度不同，概念也各有側重。

一般認為：稅源管理，是指稅務機關在納稅申報和稅款征收的基礎上，通過掌握和分析稅源信息，把握稅源的形成、規模及分布，在動態監控的過程中，為促使稅源依法形成稅收、提高納稅人的稅法遵從度，依法采取行政管理和執法措施，包括開展的納稅服務等其它相關工作總稱。

（二）稅源專業化管理的基本理論及特征

從歷史沿革和理論成果來看，稅源專業化管理的發展、變革，主要基于專業分工理論、風險管理理論、納稅遵從理論、結構選擇及效率理論等四種。

自2010年開始，根據國家稅務總局的統一部署，全國各地市結合實際，以破解管理難題和提高組織績效為目標，掀起了稅源專業化管理試點的新高潮。從我國專業化管理的實踐和探索看，雖然重點不同，形式各異，但均具有以下五個方面的特征：

一是以分類管理為基礎。根據所轄稅源結構情況，結合經營規模、行業特點、信用等級和稅源分布的情況，對稅源進行細分，按照相同的共性與不同特性之間的結合關系，實施有針對性的區別管理。二是以風險管理為導向。通過對稅收風險的識別、預測、評價，根據不同的稅收風險制定相應的風險管理戰略。三是以資源整合為核心。區別不同類別稅源的特點優化配置有限的征管資源，理清崗位職責，明確管理事項，不斷提高機構、崗位和人員的專業管理能力。建立上下之間、部門之間、崗位之間的互動運行機制，保持充分的溝通、配合與協作，形成相互推動的合力。四是以稅種為管理內容。抓好增值稅、消費稅、企業所得稅等重點稅種的管理；通過分析納稅人增值稅稅基的管理和應納稅額，合理預測和評估其企業所得稅的稅基與應納稅額，抓主抓重，帶動小稅種的管理水平，全面提升稅源管理的效能。五是以規模稅源為重點。將稅源管理的重心轉向稅收比重較大、管理難度較大、涉稅風險較大的規模稅源，以便集中優勢資源進行點對點分析、評估和服務，實現集中的深層次的管理。六是以信息管稅為支撐。依托征管系統和各個單項管理軟件，進一步深化軟件應用，挖掘內部數據潛力；研究探索各個單項管理軟件與綜合征管系統的數據對接；拓展數據分析空間，促進信息資源在稅源管理中的共享與良性互動。

二、當前我國稅源管理模式及問題分析

（一）當前我國稅源管理模式

稅源管理模式是指圍繞稅源管理任務的執行，以實現潛在稅源與實際稅收差距的最小化為目標，涵蓋稅務機關內部相關業務管理部門，貫穿征管查各個業務環節，由實施具體管理工作的各部門組成的稅源管理工作整體。

在1994年稅制改革之前，我國實行的是征、管、查相分離為核心內容的稅收征管模式，在稅務機關內部實行權力分離與制約，以提高征管效率。1994年我國稅制改革以后，“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的30字新稅收征管模式逐步建立。2004年，原國家稅務總局局長謝旭人對原“30字征管模式”增加了“強化管理”4個字，成為現行的“34字征管模式”。

（二）當前模式下存在的問題及成因

1 納稅主體多元化、稅戶增長速度較快

隨著多元經濟的融合、政策的變更，納稅主體發生了極大變化，銷售業、加工業占絕對主體轉變為批發零售業、加工制造業、精制茶行業、總部經濟等多種重點行業納稅主體并存的局面。合伙企業、有限責任公司、責任有限公司、國有獨資企業等企業組織形式，方式不一，使得管理難度增大。加上投資、融資、租賃、重組、清算、破產等各種經營管理方式的出現，使得稅源、稅基管理監控日益困難。同時，復雜的所得稅制度、增值稅制度、出口退稅管理制度、行政審批制度更加劇了稅收征管的復雜性。

2 稅收管理員模式難以實現科學化、精細化的稅源管理

現行稅收管理員的固定管戶制度，對稅收管理員的職責定位為“稅收宣傳員、信息采集員、納稅輔導員、納稅評估員、稅收監督員”。一方面稅收管理員所承擔的工作非常繁雜，日常事務性工作量大，工作質量不能保證；另一方面帶來很多直接和隱性的稅收執法風險，未能將稅收分析、風險監控、納稅評估、反避稅調查等重要管理事項，從日常稅源管理工作中分離出來。工作流于形式，成效不明顯。但是目前無論稅務機關還是企業，具備此種能力的人皆是少之又少，尤其是稅務機關從事稅收分析、納稅評估、反避稅調查和稅務稽查工作的高素質專業人才非常緊缺。

3 各類信息軟件過多過雜，信息化利用程度低

稅務管理系統中的各軟件平臺之間無法形成數據接口，共享程度較低，這些系統或網絡的運用絕大部分僅局限于稅務機關自身，而最為典型的是，當前用于稅收征管和專用發票等重要稅源監控的CTAIS和防偽稅控兩大系統，由于開發內核不一致、數據庫不同，管理層級不同，造成稅源信息采集的口徑不一、渠道不一，難以實現跨平臺共享應用，信息化的整體效能沒有在稅源監控中得到應有的發揮。而且，稅務機關的信息化建設與整個社會環境的信息化建設不接軌，與外部共享連接不暢，部門之間網絡，如工商、海關、銀行、地稅等至今未實現局域聯網、數據共享，形成稅務機關的“信息割據”局面。

4 風險識別控制體系難以取得應有效果

從目前情況看，各級稅務機關的機構設置并沒有順應信息化發展和風險管理的要求，層級仍然過多，職責交叉和管理盲區、越位和缺位的問題同時存在，面對人少戶多、稅源結構越來越復雜的現狀，稅源分析監控和風險應對功能不強；納稅評估沒有作為稅收征管必經環節，評估效果不明顯；稽查與管理沒有形成最大合力，稽查對稅源管理的作用沒有充分顯現；納稅服務仍不能滿足納稅人的多樣化、個性化、差異化需求；非稅源管理機構偏多，占用了大量素質相對較高的稅務人員，削弱了直接從事稅源管理的力量。

三、國外稅源管理的經驗

從世界范圍來看，絕大多數國家都能以法律的形式將稅源管理固定下來，規范化、科學化和制度化是稅源管理的一大趨勢。鑒于稅源的復雜性和多層次的特點，很多國家都采取了“分類、分行業”的分級管理模式，以保證能夠高效地完成稅源管理的各項工作。現將一些典型國家的稅源管理制度做一簡單介紹，以資借鑒。

（一）美國：借助科技手段，形成嚴密的稅源控管體系

美國稅源控管體系具有一定的特色，它的控管體系的建立是以稅務機關為主導，其他諸如銀行、海關和邊防等多部門聯合參與的稅源控管體系。在這一體系中，能統一進行全國的納稅資料搜集、納稅報表處理、票證正誤鑒定、所得稅匯算、稅務咨詢服務等工作，稅務機關不僅根據納稅人自行申報的材料建立檔案，而且大量獲取第三方信息。

（二）澳大利亞：將數據分析與監控手段結合，實行分類重點管理

澳大利亞的稅務部門根據企業的規模的大小，將企業分為大企業、中小企業和小微企業。并根據這三類企業的分類，分別采取不同的稅收政策。其中尤其重視大企業中的大型跨國公司的稅源管理問題，將年銷售額達到一億元以上的公司全部列入重點監控范圍。不但如此，澳大利亞的稅務部門還專門成立稅務機構專門針對這種大型跨國公司。

（三）西班牙：明確分工，整合業務，形成專業性人才的培養制度

與澳大利亞不同，西班牙則將納稅人劃分為超大型、大型、中型、小型和工薪自然人5種。超大型企業由總局的稽查部門進行管理并進行即時監控式的稽查，大型企業由區（大區）級稅務機關的稽查部門進行管理和稽查，其余納稅人由省級稅務機關的管理部門進行管理，稽查部門進行稽查。同時還建立了一個透明、廣泛、有活力的人才流動市場來填補計算機專業人才流失所造成的空缺。

（四）其它國家

英國將稅源分為重點稅源、一般稅源和零散稅源，并根據不同的稅源采取不同的稅收政策，著重加強對重點稅源的管控。荷蘭則將納稅人分為從事進出口業務的公司、大公司、中小公司和個人四種類型，并針對每種類型設置一種管理機構，專門負責監管。意大利則建立了稅收情報信息系統，通過這一系統，可以快速實現稅務機關、納稅人、政府部門，乃至歐盟其他國家之間的信息交換和共享。

四、我國的經驗借鑒和思考

上述國家稅源管理方法，盡管互不相同且各有側重，但之間也有共性存在，其中一些成功的經驗和方法值得提取出來，以供我們在未來的稅源專業化管理改革中借鑒和吸收。

（一）進行稅源管理層次的改革，打造扁平化體系

將“抓大、控中、核小”的思路應用于稅源管理的實踐中，制定出稅源分類的相應標準，依據納稅規模或經營收入規模或投資規模，打破以往的稅源管理模式即“總局一省局一市局一縣局一分局”的五級架構，將省局、市局等稅務領導機關，由單一的領導職能向統籌全面和直接管理的雙重職能轉變，使各級部門都成為稅源管理的實體機關，直接參與風險管理，尤其是其中對專業化要求較高的環節，省局、市局的數據集中優勢和人力資源優勢便能得到充分的體現。

（二）對管理對象按照“規模+行業”進行分類

按照納稅人和征稅對象的不同特點，將其劃分成若干類型，按照企業規模和行業類別，找出內在規律，有針對性地實施管理。為保證數據可比性，還應設定行業樣本企業，測算行業標準值和參考值，對在行業內稅收收入變動大，稅負率偏離測算值的，將精力先集中在這些疑點企業之上，逐個評估、依次規范，按部就班化解風險。

（三）強化人才隊伍建設，工作方式團隊化

在稅源管理工作中，人才是關鍵因素。為適應現代化稅收管理，對人才的發展提出更高的要求，在實際工作中，要重視對人的綜合素質的培養；將學習制度常態化，使稅務人員在日常工作中多學習、勤實踐、精通業務知識，掌握各項稅收政策，熟悉企業財務制度，精通財務核算方法。對稅源管理工作涉及的稅收業務、財務管理、信息化相關知識進行系統學習，不斷提高評估人員的素質。

（四）建立國家稅收數據信息處理中心，加強稅源管理信息化

借鑒國際上稅源管理多部門協作以及信息共享的經驗，以避免由于稅務機關獲取的信息不完全而導致過高的稅收征管成本和過低的稅收征收率，提高稅收征管效率。通過將這些外部信息與企業的納稅申報信息、稅源管理信息相比對，從而加強對企業納稅申報信息的監控力度。

（五）引入稅收風險管理，強化對風險點的識別和應對

將風險管理理念全面引入稅源管理，強化稅源分類分級管理，是貫徹總局大力實施科學化、精細化管理，提升稅源監控水平的有益嘗試。可以考慮將風險劃分為三個級別：對低風險重點稅源企業采取“服務+合作”方法；中等風險重點稅源企業采取“規范+引導”方法；而高風險重點稅源企業則采取“打擊+監督”。使納稅人樹立遵從的理念。

（六）實現涉稅信息的采集、交換和共享，構建綜合治稅平臺

建立“政府主導、稅務主管、部門配合、社會參與”的綜合治稅體系，為稅務部門創造更好的執法環境。要確保稅收征管流程運轉有序，在信息管理上應該做到：采集納稅人涉稅信息的“全”、分析納稅疑點的“準”、業務銜接的“暢”，建立統一權限管理、統一門戶展現、統一流程管理、統一工作推送、統一考核評價的綜合性管理平臺。

（編輯：ZK）