借鑒外國成功經驗改革我國績效預算

摘要：績效預算自20世紀40年代提出以來，目前已有50多個國家不同程度的實施了績效預算。目前，由于我國經濟體制還不十分完善，面對我國績效預算的現狀，改革勢在必行，然而績效預算改革處于一個錯綜復雜的背景中，受到來自政治、文化、傳統政府管理以及績效考評本身的復雜性等多方面的嚴峻挑戰。在借鑒外國成功經驗的同時，充分考慮我國的特殊情況采取將預算改革納入政府預算框架、增強預算透明度、加強技術支撐等手段為績效預算的實施鋪平道路。

關鍵詞：績效預算；背景；挑戰；啟示

一、引言及文獻綜述

政府績效預算是政府預算方法的一種創新，這種預算方法將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，把預算資源的分配與政府部門的績效聯系起來，強調結果和效率，目的是提高財政支出的有效性。這種以財政資金“倒逼”政府管理體制、運行機制改革的模式，以其強大的預算激勵和約束機制，推進政府改革、提高政府的執政能力。

近幾年國內諸多學者圍繞我國實施績效預算的可行性展開了討論，反對者（如沈春麗、馬駿等）認為，績效預算雖然好，但我國目前還不具備實施的條件，如果現在實施無異于拔苗助長，將適得其反。贊同的學者（葛孚義、王哲等）都一致認為，以結果為導向的績效預算不論在促進政府職能的轉化、改善政府提供公共產品的質量，還是在優化財政資源配置，構建節約型社會等方面，都有著重要的意義。即使目前我國有些條件尚不成熟，但也應積極創造條件，逐步開展和實施。

從國際成功經驗來看，績效預算之所以被大范圍的模仿，其關鍵原因在于它從根本上適應了市場經濟的要求。同時，在十七大報告中也提到“深化預算制度改革、強化預算管理和監督”，這說明了提高我國政府預算水平的重要性和迫切性。因此，在我國實施績效預算具有一定的必要性和必然性。

二、我國實施績效預算的背景

（一）法治化程度不高

市場經濟是法治經濟，法治的作用不僅在于約束微觀經濟主體的行為，更在于對政府行為的約束。從美國政府的預算實踐來看，政府預算一旦經議會通過，就是具有法律性的文件，任何部門和個人都不能隨意調整和更改。然而，我國各級政府預算雖然每年也經由各級人大會討論通過，但其預算的法律地位較低，約束性不強。因此，在實際執行的過程中往往出現預算指標分配隨意性較大、長官意志比較明顯等現象，致使有些預算財力的使用遠離財政監督的軌道，財政部門難以對此實施有效監督。

（二）技術條件有限

績效預算的核心是評價指標體系的建立，但我國目前并沒有把政府的全部資源特別是公共資產方面的資源都納入預算管理的范圍，也未能準確地把握完成績效目標所需耗費的成本，同時也不具備科學地確定由公共部門還是由私人來履行一些公共服務的條件。故在這種情況下，我國還不具備全面推行績效預算的條件。

（三）國家財政收支矛盾

我國目前財政收支矛盾已日趨嚴重，赤字規模在不斷加大，尤其是隨著2008年全球金融危機的到來，使得財政赤字達到了一個幾乎可以超越歷史赤字總和的程度。

三、績效預算所面臨的困難

（一）績效考評本身的復雜性

一是公共部門產出的特殊性。大多數公共產出是一些中間產品和非市場化的產出，公共部門的產出和最終的社會效果之間還存在時滯性，從而增加了績效考評的難度。二是績效指標的難確定性。由于政府組織或項目通常既龐大又復雜而且具有壟斷性，不同部門和項目的績效又往往是獨特的和不可比的，如何設計科學的績效考評指標體系以正確反映其績效水平是一個世界性的難題。

（二）績效評估的成本較高

從美國績效預算的實踐來看，績效評估活動面臨較高的成本。首先，量化政府活動的績效目標對社會經濟的影響比較困難。績效信息的收集、篩選和使用需要大量人力物力的投入，政府須花大量資金。其次，績效評估中，還面臨道德風險帶來的成本，包括由此產生的用于績效信息再篩選、再加工的費用，和為了克服部門“道德風險”而需付出的其他費用。

（三）信息資料獲取的難度

正如PPBS的失敗所揭示的那樣，績效考評結果的準確與否嚴重依賴于信息本身的準確性及其傳輸的質量。在很多政府部門，要么根本沒有管理信息系統，要么有這一系統但卻不能提供可靠的信息。這便造成績效考評要么依據一些有限的、不夠完整的信息，要么是繁瑣混亂的信息，很顯然這些信息的可獲得性和真實性都存在著較大的問題。

四、對我國績效預算改革的啟示

（一）必須將預算改革納入政府預算框架

公共預算是一次利益的調整，會損害一部分行政部門的“既得利益”，因此會招致強烈的反對。美國經驗表明，最主要的問題是將預算改革置于政府改革的框架內，變“我要改革為要我改革”，從而為預算改革創造適宜的環境和氛圍。同時，盡量按市場規則組織政府財政活動；規范政府官員的行政觀念，以有效提高財政活動績效；深入了解國民意愿，督促政府官員，進而有效推行績效預算。

（二）提高預算透明度，強化預算監督

結果預算強調的是對結果負責，而對于政府部門的財政支出是否實現了承諾的結果，公民是最具有發言權。為了使得公民能夠有效地在這一方面做出評價，就要求預算透明化，預算透明是“績效公共責任”的重要前提。在西方國家推進新績效預算的過程中，為了提高預算的透明度，還逐步引入了權責發生制會計方法。為了增加預算的透明度，我國可以逐步引入權責發生制會計。因為沒有預算的透明前提，績效預算就只是一個空談

（三）大力培養人才隊伍

績效預算制度實施的前提是要先建立績效考核的指標體系。而成千上萬的項目考核指標和考核標準的建立是一個復雜的系統工程，這必然對工作人員的素質有相當高的要求。同時績效預算的推行是政府管理文化更新的過程，只有所有身在其中的人員參與到這個轉變過程，才有可能實現群體的意識演變，使得每一位公務員都重視績效，都用績效來指導自身的工作。

（編輯：ZK）