我國財政管理體制及改革思路

摘要：回顧30年來的財政管理體制改革，可以發現它遵循一條基本的主線：根據經濟體制改革的需要，適應資源配置方式的轉變，不斷調整中央、地方間的分配關系。該文首先簡要介紹了財政分權理論的演變和發展，闡述了政府間的財政關系及財政集權分權關系，并在此基礎上提出建立以城鎮群為核心的財政功能區財政管理體制。

關鍵詞：財政分權；稅收權限；財政功能區

財政管理體制改革作為財稅改革的重要組成部分，其目標必須與財稅改革的目標想匹配，而財稅改革目標的確立又與經濟體制改革息息相關。1994年實行分稅制改革：以法規的形式明確中央和地方事權的劃分、中央和地方收入劃分，同時分設中央和地方兩套稅務機構，分別為中央政府和地方政府籌集收入；明確中央財政對地方財政稅收還數額和過渡時期的轉移支付辦法。

一、財政分權理論的演變和發展

財政分權理論的最先提出是在20世紀50年代中期，早起僅僅注重財政分權原因的研究，以后逐步深化到研究財政分權的后果和財政分權的最優程度等問題。

財政分權理論是由喬治·斯蒂格勒（George Stigler）和華萊士·E.奧茨（Wallace E.Oates）最先提出并發展的，其代表人物主要有：喬治·斯蒂格勒、查爾斯·E.蒂布特（Charles E.Tiebout）、華萊士·E.奧茨、理查德·W.特里希（Richard W.Tresch）等人。他們主要分析研究了中央政府和地方政府之間分權的理論依據，即各級政府之間為什么分權，地方政府存在的必要性和合理性，地方政府的適度規模問題。

從20世紀80年代開始，財政分權理論逐步轉向財政分權的后果和財政分權的最優程度的研究上，將中央政府與地方政府之間的財政關系研究推向了更深層次。他們主要研究了財政分權后對政府規模的影響、對政府行為特別是對預算約束的影響、對經濟增長、經濟結構和地區差別的影響等問題。其代表人物主要有：華萊士·E.奧茨、哈維·S.羅森（Harvey S.Rosen）、詹姆斯·M.布坎南、福爾納沙里（Fornasari，F.）、韋布·S.B.（Webb S.B.）等人。哈維·S.羅森認為，實行堆積政府結構及財政分權能夠強化政府本身，同時形成地方政府之間的競爭。布倫南（Brennan，G.）和詹姆斯·M.布坎南認為，政府部門的規模與財政分權程度呈負相關關系，財政分權程度越高，政府規模越小。

西方財政分權理論還在不斷地的發展，對很多問題存在著很多爭論。但總體上看，西方財政分權理論研究表明，適度的分權是有利于資源的有效配置和制度創新的，能促進資源的有效配置和社會福利的最大化。

我國對政府間財政關系、財政分權、地方財政體制以及地方主體稅源等問題的研究起步較晚，始于20世紀90年代。地方稅前問題在1994年實施分稅制后引起了理論界廣泛的關注。許多學者從財政分權的基本理論出發，認為地方應該有稅收立法權，其代表人物有許善達、蘇明、安體福、楊之剛、賈康等。許善達在《中國稅權研究》一書中分析了下放稅收立法權的必要性及可行性，研究了地方稅收立法權的具體權限與監督機制，特別是從公共財政的視角分析了“研究中國稅權問題必須統籌考慮稅收和國家收費”問題，為賦予和規范地方稅立法權提供了基本思路。蘇明、安體福、揚之剛等人根據我國的政體以及地區經濟發展不平衡的實際，認為應建立起以中央立法為主，地方立法為輔的立法格局，在堅持中央立法為主的前提下，賦予地方對某些地方性稅種一定的稅收立法權。

二、建立以財政功能區劃為基礎的財政管理體制

2010年第六次人口普查結果顯示，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，居住在城鎮的人口為665575306人，占49.68%；居住在鄉村的人口為674149546人，占50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮人口增加207137093人，鄉村人口減少133237289人，城鎮人口比重上升13.46個百分點。中國已近一半的人口居住城市，且其人數還在不斷地增加中。此外，居住在農村中的很大比例的人口都在平時都在城鎮打工，因此，實際在城鎮的人口遠遠要超過全國一半的人口數。據統計，十大城市群土地面積占全國的9.99%，人口所占比例為35.02%（2005年數據），GDP所占比例為52.83%。十大城市群以不到1/10的土地面積，承載了1/3以上的人口，創造了1/2以上的GDP。城市無疑是整個國民經濟增長的發動機。城市主體財政也成為中國財政的主要組成部分。因此，以城鎮群來建立財政功能區劃可以實現的。

（一）現行省級以下財政管理體制框架

1994年實行分稅制財政管理體制以來，各地比照中央對地方的分稅制模式，陸續調整了省以下財政管理體制，經過幾年的改革和完善，省以下的財政管理體制大體可分為兩類。

1 “省管縣”財政管理模式：“省管縣”財政管理模式是省級直接管理地方與縣（市）財政，地方政府間在事權和支出責任、收入劃分以及省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調度等直接由省財政對地市與縣（市）財政；地方不直接與縣（市）發生財政關系。

2 “地市管縣（市）”財政管理模式：“地市管縣（市）”財政管理模式是指地市級政府管理縣（市）財政。該模式也有兩種方式：一種是縣（市）財政完全由地方管理，山東、湖南、甘肅3省采用該方式。二是非完全地市管縣（市）財政方式。縣（市）財政的收支范圍和體制上繳或補助數額由地市負責，但財政轉移支付由省直接劃撥到縣，地市財政不進行調整。其余省區均采用該方式。

（二）城鎮群財政功能區管理體制框架

徹底打破行政隸屬區劃，建立以城鎮群（財政功能區）為核心的財政管理體制，消除行政對財政的影響，實現由政府財政向國家財政的轉向達到財政分離的作用。

財政功能區劃實行三級財政體系：中央、城鎮群、城鎮（各區、縣）。簡化財政體系，有助于減少稅收的重復征收；建立起獨立的財政管理體系，有助于減少行政對財政的影響，大大提高財政的效率。中央與城鎮群實行分稅直管，城鎮擁有一定的稅收權限。城鎮群的設立，以各個城鎮的經濟聯系及功能來劃分，也可以參照現有的城市群來劃分。設立的標準需要通過對全國各城鎮的整體經濟等情況來確立。簡減了鄉級財政的原因有兩個：1、農業稅的取消使得鄉級財政的工作量大大減少；2、鄉級各個經濟體的發展情況大致趨向城鎮，完全可以通過城鎮的財政體系來管理。

（編輯：ZL）