清朝晚期裁厘嘗試的發展進程及現實思考

摘要：厘金創立于成豐三年（1853年），作為籌集軍費的有效方式，有力地保障了政府戰時需求。創立不久弊端叢生，民怨沸騰。1931年，厘金被南京國民政府徹底廢除。清朝在其最后五十多年中，裁厘嘗試鮮有中斷，然而都以失敗告終。回顧清政府裁撤厘金諸多嘗試的演變歷程，吸取教訓，可為當前的財稅改革提供借鑒。

關鍵詞：清朝晚期；裁厘嘗試；財稅改革借鑒

厘金始征于咸豐三年（1853年），時太平天國運動正盛，刑部侍郎雷以諴在揚州協辦軍務，苦于糧餉緊缺，對過往商賈“勸捐助餉”，收效顯著。抽征厘金不僅緩解軍餉緊缺的窘迫局面，也給因日漸衰微的清朝各級財政提供了增收的新思路，咸豐七年（1857年），厘金制度幾近全國通行。然厘金在推廣過程中違背了其不擾民輕負擔的初衷：第一、稅率逐年高漲，有些地方實際稅率已超過20%；第二、厘卡林立，重復征稅嚴重；第三、沒有統一的厘金法規，各地不僅肆意擴大課征范圍，而且巧立名目，在厘金基礎上更有各種附加及費用；第四、征收機構成為腐敗溫床，勒令加派的現象叢生。

廢除難，晚清多次裁厘嘗試，均以失敗告終。回顧裁厘運動的成敗得失，可以為當前的財稅改革提供一定借鑒。

一、同治年間裁厘嘗試

同治三年（1864年），太平天國運動敗亡，少數官員奏請朝廷酌量裁撤厘卡，但未受到清廷重視。不久，保留厘金制度的奏議卻立即被清廷采納。同治七年（1868年）至同治十年（1871年），迫于民怨沸騰，清廷開始進行比較大規模的裁厘嘗試。具體措施包括：責令各省裁撤厘金分局，認真稽核厘務人員，對零星小利商販免于抽厘等。

但實際情況則是，厘卡數量雖有所減少，各地方實際厘金收入卻并未明顯降低，中央政府被各省的不實報告所蒙蔽。更嚴重的后果是，因厘金減免而帶來的地方上解數額劇降，難以保證中央權益，中央政府不久便取消了裁免厘金的行政命令。

二、光緒年間的裁厘實踐與成效

1875年，光緒帝登基，裁厘重點轉向整頓厘務人員。光緒元年（1875年），頒旨設立人員任用標準，厘局人員只能由中央進行委派，禁止地方紳士擔任厘局職務和參與厘金事務，此后又對厘局裁員。

光緒二十一年（1895年），“清政府督促上海等地商人籌辦小貨輪運輸，商人提出按照相同的厘金征收待遇，洋人也應該與國內商人一樣繳納厘金，如果政府不同意這樣的要求，商人們就不同意繳納厘金。”遺憾的是，這些要求沒有得到清廷的支持。除華商外，這一時期對清廷施加更重要影響的當屬外國列強。在內外壓力下，光緒二十九年（1903年），江西巡撫柯逢時上疏請改辦統捐，實行一次征收制，因此可以簡化征稅手續，減少征稅的必要機構數目，使得稅收增加。推行統捐的指令頒布后，僅有少數省份積極響應，其余各省或陽奉陰違，最終，在中央強制力不足、地方抗拒性巨大雙重因素影響下，實行統捐以整頓厘金的設想基本失敗。

三、反思與借鑒

清政府在裁撤厘金方面做出了長期努力，但其裁厘思想和裁厘手段的局限性導致這些嘗試付諸東流。首先，一個突出的問題體現在清政府處理與地方關系方面。清政府常以一種利益必須由中央盡得的心態在指導實踐，使得地方政府難以將裁厘政策貫徹執行。到清朝末期，中央政府財政困難，厘金已在地方財政中占的比重相當大，地方自然不會甘愿將這項財權交還。其次是輕法治重人治的思想根深蒂固，使裁厘之制度保障始終不完善。中央未在厘金創設之初制定全國統一的制度，任由各地方自由施行，肆意解讀施行厘金制度。

厘務機構成為官員中飽私囊的地方，人的欲望缺乏法制約束。這種重人治的思維方式與慣性既是厘金問題層出的重要原因，也成為清廷始終難以摒除厘金弊端的根源。清政府整頓厘金的措施無非是削減厘卡和慎選厘務人員，前者尚容易操作，后者的實際作用就難以說得清。清廷所奉行的人治，對厘務人員的品質及能力要求過高，不切實際；而且這種所謂人治的兩個對立面也不過是相信地方官員還是相信中央自派官員的區別，并無實質差異。另外，清王朝固步自封，仍秉持中央集權與重本抑末等信條，中國商人裁撤厘金的訴求得不到滿足，更不能奢望朝廷會主動為民營經濟創造良好環境。

當前我國的財稅改革雖與晚清政府裁厘所面臨的問題不同，但是中央與地方財權事權的劃分問題，官員任用與監督問題，財稅政策對經濟的影響問題，民生問題等都是財稅改革所面臨的共同難題。簡而言之，以下幾方面應在財稅改革中納入考慮范圍：第一，合理劃分中央地方權力，既要保證中央的掌控能力，又要給予地方合理的財權。以稅收試點為例，地方應將所進行的試點之效果及時反饋，中央需要根據實際情況對此類信息進行審核，不能盲目做出推廣的決定。同時，地方享有的試點權力也必須受到法律法規和相關制度的約束，防患于未然。第二，完善監督機制。對政府財政改革的監督，既要靠績效評估和行政問責等內部機制，也要靠輿論媒體等外部監督。近年來，公眾參政議政的熱情不斷升溫，媒體對新聞事件的追蹤也日趨深入，欣喜之余，我們仍可以看到，官方封鎖消息的現象時有發生，新聞從業人員受到的政治壓力也無處不在，真正的輿論自由社會尚待建立。第三，加快推進政府部門預算和決算公開。2011年6月，我國首次公開了中央行政事業單位“三公支出”，表明政府嚴格控制機構開銷的決心。但要真正做到公開，還需要對這些數字做出合理具體的說明。第四，財政政策的制定需要充分考慮經濟發展和民生需要，也就是兼顧公平與效率的問題。唯有此，才能造福全社會成員，并為財稅改革贏得信任和廣泛支持。

（編輯：ZK）