教育改革尋起點

近年來，媒體報道中屢屢提及各種教育亂象，如科研經(jīng)費使用不當(dāng)、以權(quán)擇校、教師“吃空餉”、農(nóng)村教師短缺等等，引起社會廣泛關(guān)注。

對于此類亂象，教育管理部門習(xí)慣于采用各種行政管理手段加以整治，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，卻未能基于長遠(yuǎn)的制度設(shè)計考慮問題。當(dāng)前的各種教育改革試點也只是從技術(shù)層面提出對問題的緩解方法，導(dǎo)致教育亂象不僅沒有收斂，反而愈演愈烈。

建立基礎(chǔ)性的制度架構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的匹配，為利益相關(guān)者提供清晰的游戲規(guī)則，應(yīng)是教育改革的起點。

合理界定大學(xué)科研成本

當(dāng)前，中國大學(xué)受困于行政化和大學(xué)自主權(quán)不足的體制性問題，未能實現(xiàn)大學(xué)、大學(xué)教師、學(xué)生、委托機(jī)構(gòu)之間權(quán)利與義務(wù)的匹配。就科研體制而言，應(yīng)建立以下約束機(jī)制：

——應(yīng)使大學(xué)具備獨立經(jīng)濟(jì)地位。

按照中國現(xiàn)行的大學(xué)會計制度，科研項目經(jīng)費進(jìn)入大學(xué)后，大學(xué)只能提取5%～15%的管理費，有些政府項目還動用行政權(quán)威，不允許大學(xué)收取任何行政管理費。

這樣看似為政府節(jié)約了大量的科研經(jīng)費，但實際上，只有人多了，產(chǎn)出才能多，大學(xué)于是不計算成本地擴(kuò)大規(guī)模、增加編制、增加科研產(chǎn)出，獲得各種“身份”，以獲得更多資源就成為大學(xué)普遍的訴求。這樣一來就必然要增加教師數(shù)量，但這些教師的工資和福利都要由政府負(fù)責(zé)，所以實際并沒有節(jié)約。

——應(yīng)強(qiáng)化與教師的聘用關(guān)系。

當(dāng)前，科研項目經(jīng)費不能彌補(bǔ)大學(xué)的人員成本，大學(xué)只能對教師設(shè)置最低教學(xué)工作量、最低科研工作量，除此之外，教師的時間用在哪里、教師的收入多少、大學(xué)為教師的科研提供的服務(wù)能否獲得成本補(bǔ)償，大學(xué)一概無法控制。大學(xué)變成了類似集貿(mào)市場的松散組織，大學(xué)教師就像個體工商戶，除了上交一定的工作量和管理費，大學(xué)與教師之間的契約關(guān)系非常脆弱。

擁有各種頭銜的“官員型學(xué)者”，可以占用大量資源從事科研，但卻不用向大學(xué)交納相關(guān)的使用費。于是，大學(xué)教師熱衷于通過官位和權(quán)力去占用資源，在成本的“渾水”中，頭銜和官位都獲得了租金。

——應(yīng)將學(xué)生獎學(xué)金體系和科研體系相捆綁。

現(xiàn)行的大學(xué)獎學(xué)金體系是通過學(xué)生管理系統(tǒng)這一“從上到下的條”進(jìn)行的。獎學(xué)金和科研無關(guān)，教授招生也不必和明確的項目結(jié)合在一起。研究生培養(yǎng)和科研項目之間的關(guān)系很弱，大學(xué)的組織架構(gòu)被拆解得支離破碎。

為此，有必要引入美國政府在資助大學(xué)承擔(dān)科研任務(wù)時所采用的基礎(chǔ)會計制度，亦即美國聯(lián)邦預(yù)算辦公室(OMB)的兩個公告A-110和A-21（CircularA-110A-21）。其主要內(nèi)容是：第一，統(tǒng)一科研委托行為，政府各個部門都必須嚴(yán)格遵守委托秩序。第二，明確科研的契約性質(zhì)，政府各部門用大學(xué)的人，要付費；用大學(xué)的設(shè)施，也要補(bǔ)償成本。第三，學(xué)生參與科研活動，其獎學(xué)金可以列支在研究成本中。

分三類界定學(xué)校的機(jī)構(gòu)性質(zhì)

2010年，中央政府在《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010～2020年）》中提到要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理，成為民辦教育綜合改革的突破口。

按照現(xiàn)行體制，民辦學(xué)校屬于民辦非企業(yè)，因此在獲得合理回報的同時，還享受國家對非營利機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策。在不區(qū)分營利和非營利的情況下，民辦學(xué)校能夠在制度混沌的狀態(tài)中同時享受市場和稅收的雙重優(yōu)惠。

然而，這種優(yōu)惠不是沒有代價的。由于民辦教育名義上的利益很大，而維護(hù)教育秩序的法律并不健全，因此，在過去20年間，民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了很多問題，嚴(yán)重影響了民辦教育的社會信譽(yù)，也使得教育機(jī)構(gòu)審批民辦教育機(jī)構(gòu)時，采取事實上的拖延態(tài)度。

在沒有明文規(guī)定的情況下，民辦教育的舉辦者和教育行政部門都沒有穩(wěn)定的預(yù)期，審批通過或者不通過，雙方都在支付巨額的交易成本。從長遠(yuǎn)來看，厘清民辦教育的秩序，對于民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展是有利的。

區(qū)分營利和非營利機(jī)構(gòu)性質(zhì)，有利于教育事業(yè)的健康發(fā)展。中國應(yīng)該分三類界定學(xué)校的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

——公立教育機(jī)構(gòu)，一切經(jīng)費來自政府，同時也受到政府財政紀(jì)律和作為公共部門的嚴(yán)格管制，例如特殊兒童的全納教育、流動人口子女教育、教育設(shè)施的開放，等等。

——營利性民辦教育機(jī)構(gòu)，可融資、可籌資、可分紅，但需要在市場中生存，需要按照服務(wù)業(yè)企業(yè)的規(guī)則向政府交納稅收。其所提供的教育服務(wù)，只要符合社會主流價值，對學(xué)生沒有危害，沒有虛假宣傳，就無須政府管控。

——非營利民辦教育機(jī)構(gòu)，是基于使命而存在的機(jī)構(gòu)，可以向社會籌資、免交稅，但不能有利潤訴求。政府應(yīng)通過特許狀將這類機(jī)構(gòu)的責(zé)任、義務(wù)、管理規(guī)范、組織治理等明確下來，賦予其探索教育、教學(xué)改革的使命。

總之，公立學(xué)校不能享有市場和公共部門的雙重優(yōu)勢，民辦教育機(jī)構(gòu)也不能享有免稅和分紅雙重優(yōu)勢。

分類界定教育機(jī)構(gòu)屬性，還可以為“名校”奠定發(fā)展基礎(chǔ)。目前，隨著國家公共財政的原則不斷落實，“名校”受到的來自公共財政制度的約束，越來越明顯。

如果推行公共財政完全平等，就等于消除“名校”的成本基礎(chǔ)，會讓中國的基礎(chǔ)教育體系變成許多歐洲國家那種嚴(yán)重的科層主義，低效、劃一、不思改革。但如果繼續(xù)保持“名校”現(xiàn)有的含混的財政基礎(chǔ)，則政府將會面對合法性危機(jī)，不僅給工作人員以權(quán)謀私留下空間，也難脫社會公眾對“以權(quán)擇校”的指責(zé)。為此，有必要將部分“名校”轉(zhuǎn)制為“非營利機(jī)構(gòu)”。

建立教師崗位管理制度

當(dāng)前，縣鎮(zhèn)教師吃空餉、農(nóng)村教師短缺的問題嚴(yán)重，原因在于教師管理制度的弊端。學(xué)校屬于事業(yè)單位，教師管理實行編制管理制度。無論教師是否在崗，在哪里工作，財政按照編制給付工資。當(dāng)一個縣為了解決農(nóng)村教師的短缺，為農(nóng)村學(xué)校聘任了教師后，這些教師就獲得了教師編制。由于農(nóng)村工作環(huán)境艱苦，對教師缺少吸引力，因此，許多教師取得編制后，便開始了調(diào)離農(nóng)村的漫長道路。一旦教師調(diào)離成功，財政給付該農(nóng)村老師的工資，也隨著該教師從農(nóng)村學(xué)校帶入縣鎮(zhèn)學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校于是陷入新的教師短缺狀態(tài)。

另一方面，在城市中，如果教師轉(zhuǎn)行，從體制內(nèi)去除該教師的編制需要一系列繁復(fù)的手續(xù)，同時，學(xué)校編制內(nèi)有多少教師只有學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)知曉，這就為教師吃空餉提供了可鉆的空子，成為一些學(xué)校或教師個體以權(quán)謀私的手段。

為此，應(yīng)建立教師崗位管理制度，即哪里有學(xué)生，哪里就有教師崗位。財政投入針對教學(xué)崗位，而不是用來養(yǎng)有編制身份的教師。教師身份僅僅是從事教學(xué)工作的資格。這一制度能夠按照學(xué)校教育教學(xué)的實際需求設(shè)立崗位，以需求定崗位、以崗位定工資，無論教師如何流動，需要教師的地方始終設(shè)有相應(yīng)崗位，不但可以解決農(nóng)村教師短缺的問題，也能有效杜絕教師吃空餉的現(xiàn)象。財政撥款僅以崗位作為工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，一旦離崗或撤崗則停發(fā)工資，可以提高財政資金的使用效率。

（轉(zhuǎn)自《新世紀(jì)周刊》 作者為北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授）