再論行政協助概念之界定

內容摘要：行政協助在行政執法中廣泛適用，但基礎理論研究不足。其表現之一為概念認識不統一，主要分為行為論和制度論。行政協助是行政主體的一種活動方式，且制度是一系列行為規則的組合，應當立足于行為來界定行政協助概念。通過辨析行政協助行為屬于行政行為還是事實行為、單向協助抑或雙向協助、有無隸屬關系、私主體可否作為行為主體等分歧觀點，并借鑒行政行為法律特征的分析，可以重新把握行政協助概念及其要素。

關鍵詞：行政協助 行政行為 法律制度 事實行為

由于行政協助在實現行政職能一體化、節約公共行政資源方面的積極作用，行政協助在行政執法實踐中得以廣泛適用，并日益呈現出區域性和協議化的趨勢。〔1 〕然而，反差明顯的是，行政協助的理論研究相對落后，多數研究成果尚停留在立法比較、吸收借鑒的層面。甚至，對行政協助基本概念的界定亦是林林總總，各執一詞，〔2 〕導致相關研究處于“自說自話”、“各行其是”的局面，無法形成理論共識。“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題”，〔3 〕因此，有必要對行政協助現行概念加以系統的梳理和全面的辨析，以統一概念認識，推進行政協助理論研究的深入。

一、現行概念的梳理與歸納

綜觀行政協助的現行概念，學術界主要從行政行為或是行政制度兩個視角來進行概念的界定，且基本呈現兩足鼎力之勢，故需要分類梳理。

（一）行為論者的代表性觀點

（1）行政協助是指無隸屬關系的行政機關之間在執行公務的過程中，因某種需要互相提供方便并協助完成職務的行為。〔4 〕

（2）行政協助是指行政主體（包括行政機關和得到法律、法規授權以自已名義行使行政權的非行政機關）在自身權限范圍內為其他行政主體處理部分行政事務的輔助性行政行為。〔5 〕

（3）行政協助是在行使行政職權的過程中，行政主體之間為了實現行政管理目標，行使同一行政職權，相互配合，共同作出行政行為的活動。〔6 〕

（4）行政協助行為是指無隸屬關系的行政機關（橫向同級行政機關或者斜向不同級行政機關）之間、行政機關與法律法規授權組織之間在執行公務過程中，基于具體的法律事件或者法律事實，由一方行政主體向另一方行政主體提出協助請求，從而由受請求方行政主體實施或者由請求方與受請求方行政主體共同實施的一種具體行政行為。〔7 〕

（5）行政協助是指為實現特定行政目的，基于法律或事實上的需要，沒有隸屬關系的行政主體之間經請求，依法進行的提供幫助并協助完成行政任務的行為。〔8 〕

（6）行政協助是指基于行政管理的需要，某一行政主體請求另一行政主體或其他組織及個人協助其完成國家行政管理的行為。〔9 〕

（7）行政協助即公民主動協助國家行政管理的行為。〔10 〕

（二）制度論者的代表性觀點

（1）行政協助是指行政主體在行使行政職權、實施行政管理的過程中，基于執行公務的需要和自身條件的限制，請求其他行政主體配合其實施同一行政行為或共同行政行為的法律制度。〔11 〕

（2）行政協助是指行政主體在行使職權過程中，由于法律上或事實上條件的限制，無法自行執行職務或自行執行職務會帶來嚴重不經濟時，由其他相關行政主體予以配合協助完成行政職務的制度。〔12 〕

（3）行政協助可以從兩個角度定義：從請求機關的角度看，行政協助是指行政主體在履行職務過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政主體提出協助請求，被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能的制度；從被請求機關的角度看，行政協助是指行政主體應與其沒有隸屬關系的其他行政主體之請求，依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能的制度。〔13 〕

（4）行政協助，是指不相隸屬的行政機關，就其權責范圍內，無法獨立完成時，請求其他機關予以助力，彼此互為協助，而使請求機關得以順利完成任務或簡化業務之執行，是行政職權實施過程中的一種臨時配置方式。〔14 〕

（5）行政協助制度是指沒有行政隸屬關系的行政主體之間，在實施行政職權的過程中，為了實現特定的行政目的，基于法律上或事實上的理由，由一方行政主體向另一方行政主體提出協同、幫助的請求，被請求行政主體在其權限范圍內給予配合和幫助的法律制度。〔15 〕

（6）行政協助是行政職權上的協助，是指行政主體在實施行政職權過程中，基于本身的條件與公務上的需求，其他行政主體配合其實施同一行政行為或者共同行政行為的法律制度。〔16 〕

（三）行為兼制度論者的觀點

除此之外，還有學者將行政協助既作為行政行為又作為行政制度來進行概念的界定，即行政協助是指在公務啟動之后、行政職權行使的過程中，由于法律因素或事實因素的限制，行政主體（包括行政機關、法律法規授權的組織）或者行政機關委托的組織無法自行執行職務或者自行執行職務會帶來嚴重不經濟，基于公共利益的需要，向無隸屬關系的行政主體（包括行政機關或者法律法規授權的組織）提出協助請求，由被請求主體在自身職權范圍內對請求主體的行政職務從旁幫助或者由請求主體與被請求主體共同針對行政相對人行使行政職權，并承擔相應法律責任的行為及其制度。〔17 〕

（四）現行概念異同點的歸納

（1）關于行政協助涉及的主體。多數學者認為，行政協助發生于行政主體之間，涉及請求方和被請求方行政主體。部分學者還認為，行政主體之間不存在著隸屬關系。部分學者認為，行政協助不僅發生于行政主體之間，還存在于行政主體與私主體（其他組織和公民個人）之間。

（2）關于行政協助的價值。絕大多數學者認為，行政協助的實施動因是基于法律或事實上的需要，以實現特定的行政目的（行政管理目標）；行政協助制度的功能在于保障行政主體履行行政職權，完成行政任務。

（3）關于行政協助行為的性質。所有學者都認為，行政協助是一種幫助、配合性質的行為。就其行政法上的屬性而言，部分學者認為，行政協助行為是一種行政行為（具體行政行為）；部分學者對行政協助行為的性質未予明確。

（4）關于行政協助的實施方式。部分學者認為，行政協助是一方行政主體向另一方行政主體提出請求，被請求行政主體單獨或與請求行政主體共同實施行政行為。部分學者則認為，行政協助是行政主體之間經請求相互配合、彼此協助完成行政任務的行為。部分學者認為，行政協助還包括或者就是私主體協助行政主體完成國家行政管理的行為。

二、分歧意見的辨析

（一）行為論與制度論的取舍

概念是反映事物本質屬性的思維形式。〔18 〕那么，我們如何來把握行政協助的本質屬性呢？換言之，學術界應當將行政協助作為一種行為來界定，還是將行政協助作為一種制度來界定呢？筆者認為，對于行政協助概念的界定應當首先立足于行政主體行為的范疇。其理由在于：（1）制度包括兩個方面的涵義：一是要求大家共同遵守的辦事規程或行為規則，例如工作制度。二是在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等各方面的體系，例如社會主義制度。〔19 〕基于行政協助制度實踐適用的特點，行政協助制度應當是指在行政協助過程中，要求各方共同遵守的行為規則。由此可見，行政協助制度是行政協助過程中一系列行為規則的組合。〔20 〕就這層意義而言，行政協助制度的框架基礎是行政協助行為規則。因此，行政協助行為應當是行政協助制度的核心內容。把握了行政協助行為的概念，也就基本把握了行政協助制度的概念。（2）“行政法是規制行政主體之行政行為并保障其趨向合法性與合理性的法律及法律科學，因而整個行政法學理論都可從行政行為的基本范疇中尋找到它的淵源與歸宿。” 〔21 〕從行政協助的研究背景來看，行政協助概念的界定主要基于《行政程序法》立法的需求，相對于行政法學理論而言，行政程序僅是行政法學理論的一個組成部分，僅僅拘泥于行政程序框架下展開研究，結論難免具有局限性。而將行政協助作為行政主體行為方式來研究，不僅可以擴大研究的視野，多方位地把握行政協助的本質屬性，而且可以通過剖析行政協助行為自身的特點，來豐富和完善行政法學理論。

（二）行政行為還是事實行為

毫無疑問，行政協助是行政主體實施的一種行為。通常認為，根據是否依行政主體的意思表示發生法律效果，可以將行政主體實施的行為分為法律行為和事實行為。其中，根據行政主體的意思表示直接發生法律效果的行為，為行政主體的法律行為；不直接發生法律效果的行為，為行政主體的事實行為。〔22 〕行政行為是行政主體的一種法律行為。從理論界現行概念的界定來看，部分學者直接將行政協助行為界定為行政行為，也就意味著行政協助是一種法律行為，能夠依據行政主體的意思表示直接對外發生法律效果。還有學者認為，行政協助不僅是行政主體之間請求協助和提供協助的內部程序性行政行為，而且主要是行政主體在與行政相對人發生外部行政法律關系的過程中發揮作用，其運用正當與否必然給行政相對人的合法權益帶來直接或間接的影響。〔23 〕那么，是否果真如此？筆者認為不盡其然。其理由在于：行政協助是行政主體依據其他行政主體申請提供幫助的一種行為，行政主體實施的行政協助行為內容依據申請事項的不同而表現出多樣性：有的時候是請求主體與被請求主體共同針對行政相對人實施行政行為（如因人員、設備等事實上的原因，不能獨自完成行政任務）；有的時候是由被請求主體單獨針對行政相對人實施行政行為（如由被請求機關執行，較為經濟）；有時候僅僅是由被請求主體向請求主體提供執行公務所需的文書、資料或信息的行為（執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握）。〔24 〕在不同的情形下，行政協助行為產生法律效果的方式也不盡相同。如果被請求主體直接針對行政相對人實施行政行為，那么，這種行政協助行為無疑會直接對行政相對人產生法律效果的；如果被請求主體只針對請求主體實施相應協助行為（如提供請求主體執行公務所需的資料），那么，這種行政協助行為未必會對外產生法律效果。因此，行政協助行為產生法律效果的問題需要區別對待。進而言之，正是由于行政協助內容的多樣性，我們難以直接非彼即此地認定行政協助行為的性質，而是需要根據協助行為的內容來作出判斷。基于此，筆者認為，將行政協助行為作為行政主體的一種行為，而非行政行為或事實行為來看待較為妥當。

（三）單向協助抑或雙向協助

根據現行概念的界定，理論界對于行政協助行為是單向行為還是雙向行為存在不同認識。部分學者認為，行政協助行為是一方行政主體協助他方行政主體的行為；另有部分學者認為，行政協助是行政主體之間相互提供協助的行為。對此，筆者同意前者的觀點。因為后者所主張的相互之間的協助行為實際上是兩個彼此獨立的行政協助行為，即甲主體協助乙主體和乙主體協助甲主體的兩個行為，而非一個行政協助行為。典型的事例，如海關與知識產權主管部門相互協助，協同處理進出口貨物涉嫌侵犯知識產權的行為。〔25 〕在該項行政任務中存在著兩個行政主體分別實施的行為，即知識產權主管部門根據海關請求提供協助的行為和海關根據知識產權主管部門請求提供協助的行為。盡管兩個行為可能只針對同一法律事件，但畢竟是兩個獨立的行為形態，不能將其合二為一，作為一個整體的行政協助行為來看待。同時，這種所謂互為協助（雙向協助）的行為也會將協助行為的請求主體和被請求主體混為一談，在實踐中，會導致無法準確地劃定兩類主體的職權邊界，因而不宜采用此種方式來界定行政協助行為的概念。

（四）隸屬關系的有無

多數學者在概念界定中明確請求主體與被請求主體之間應當不存在著隸屬關系。那么，存在隸屬關系的行政主體之間是否存在著行政協助行為呢？從實定法的規定來看，似乎難以得出學者們的上述結論。如根據2006年2月27日起施行的《國家重大食品安全事故應急預案》的規定，當發生重大食品安全事故時，省級食品安全綜合監管部門應急響應措施包括加強對市（地）級食品安全綜合監管部門應急救援工作的指導、監督，協助解決應急救援工作中的困難。這說明，在實定法上，存在著上級行政機關協助下級行政機關的規定。那么，又當如何看待這一規定呢？關于這一問題的解答，首先要明確何為行政隸屬關系？通常認為，行政隸屬關系即上下級行政機關之間的命令與服從、指揮與監督關系。行政機關之間的隸屬關系有以下兩個要素：（1）必須是上下級機關之間。平級行政機關無隸屬關系，甲省政府和乙省某縣政府不是上下級機關，也不存在隸屬關系。（2）存在命令與服從、指揮與監督的關系。如果僅僅是業務指導關系，則不是隸屬關系。〔26 〕行政協助中，被請求主體與請求主體存在隸屬關系表現為兩種形態：第一，被請求主體為下級行政機關，請求主體為上級行政機關；第二，被請求主體為上級行政機關，請求主體為下級行政機關。對于前者，筆者認為，由于上下級行政機關存在著命令與服從、指揮與監督的關系，上級行政機關可以直接命令下級行政機關實施相應的行為。例如提供信息資料、派出人員進行事實調查或共同執行行政任務，而無須通過行政協助的制度來達到行政目的。故而，在第一種形態下，不存在著行政協助適用的空間。而第二種形態如前述《國家重大食品安全事故應急預案》相關規定所示，那么，這種上級行政機關協助下級行政機關完成相應行政任務的行為是否是行政協助行為呢？筆者認為，這種行為不屬于行政協助行為。因為存在隸屬關系的上下級行政機關在職權配置上存在著縱向的覆蓋性，即同類機關的上下級之間都擁有該類職權，且在權限上，下級擁有的權限上級必然有，上級擁有的權限下級必然無。〔27 〕下級行政機關的行政職權在上級行政機關行政職權覆蓋范圍之內，下級行政機關難以完成行政任務，自然應當由上級行政機解決困難或代為完成，這是上級行政機關履行自身行政職權的應有之義，而不應通過行政協助的形式來達到幫助下級行政機關完成行政任務的目的。〔28 〕綜上所述，筆者同意多數學者的觀點，即行政協助行為不存在于有隸屬關系的行政主體之間。

（五）私主體可否作為行為主體

少數學者認為，行政協助行為除行政主體協助其他行政主體之外，還包括了法人組織或公民個人協助行政主體的行為。甚至，行政協助行為就是指公民協助行政主體的行為。對此，筆者認為，概念是事物本質屬性的反映。行政協助行為的概念是否包括公民、法人或其他組織等私主體對行政主體實施的協助行為，關鍵在于如何看待行政主體對行政主體的協助行為與私主體對行政主體的協助行為兩者內在的共同屬性。應當指出，兩者均是對行政主體行使職權的一種協助方式。正是由于行政主體在履行行政職權過程中遭遇某些法律或事實上的障礙，難以有效完成行政任務，故而需要外在的協助。在這種需求下，行政協助行為應運而生。可以說，無論是行政主體提供的協助還是私主體提供的協助，解決行政主體履行職權上的障礙應當是兩者共同的屬性。但是，僅此共同屬性，是否足以將私主體對行政主體的協助行為包容于行政協助行為概念之中呢？筆者持有不同意見。因為盡管兩者具有共同的行為目的，但是，畢竟兩者是兩類不同主體實施的行為。前者是行政主體實施的行為，后者則是私主體實施的行為，而規范行政主體和私主體行為的法律依據也各不相同。將兩者包容于同一概念之中，會導致規范行為主體的法律架構錯綜復雜，徒增法律適用的難度。況且，行政執法實踐中還包括司法主體或者軍事主體對行政主體的協助行為。如果對行為主體的不同性質視而不見的話，那么，是否還應當將司法主體或者軍事主體對行政主體的協助行為也一并囊括于行政協助這一概念之中呢？顯然，這種概念的界定方式不足為取。事實上，已經有一些學者主張，將私主體對行政主體的協助行為稱之為社會協助，即行政主體基于行政管理的需要，依法向不行使行政職權的組織或者個人提出協助要求，由該些組織或個人為行政主體行使行政職權提供幫助。〔29 〕筆者以為，采用不同的法律術語來表述上述兩者的概念較為適宜，有助于區別規范不同主體實施的行為。

三、行政協助概念的再界定

（一）行政協助行為概念的界定思路

通常對一個概念定義，應符合兩個標準：一是理論上的自足性，即能夠自圓其說；二是對實踐的涵蓋性，即要反映該事物的特質，盡可能地概括所有的實際現象，并可與其他事務相區分。〔30 〕根據前述行政協助現行概念所涉問題的分析，可見行政協助現行的各種概念在理論上尚不完滿（如概念界定立足于行為還是制度不盡統一），亦未能切實涵蓋行政協助行為的基本特征（如行為的性質存在多樣性），由此反映出行政協助行為概念再界定的必要性。對此，筆者認為，對行政協助行為概念的再界定需要把握以下思路：

（1）根據行政協助行為目的把握行政協助行為的主要特征。應當指出，在概念界定過程中，可以從不同的角度歸納出某一事物區別于其他事物的眾多特征。比如，從行為主體來看，行政協助行為與社會協助行為之間的區別在于行為主體性質不同；從行為針對的對象來看，行政協助行為針對的對象是無隸屬關系的行政主體，而社會協助行為針對的對象則是所有需要私主體提供協助的行政主體；從行為的約束力來看，行政協助行為是行政主體實施的行為，必須遵循職權法定的原則，依法實施行政協助行為，而社會協助除了法律規定社會組織或個人的協助義務外，〔31 〕其他的協助行為可以依據社會組織或個人的自愿，既可以主動為行政主體實施協助行為，也可以拒絕實施協助行為。〔32 〕但在概念的界定，并不需要將所有的特征窮盡地列舉于概念之中，而是應當從概念界定的目的性考慮，取舍界定對象已認知的特征，將保留下來的必要特征涵攝于概念的運作之中，將其余的特征予以舍棄。〔33 〕行政協助行為的實施是基于協助行政主體履行職責，完成行政任務所需，故應當結合此行為目的來界定其概念。

（2）行政協助的概念界定應當堅持通常語義優先的原則。法律是社會生活的行為規范。法律概念的界定首先應當強調語義清楚，措辭準確，能夠為社會普通公眾理解和認知。為此，在對行政協助行為予以概念界定時，應當堅持通常語義優先的原則。〔34 〕在日常口語中，“協助”通常意味著為他人提供幫助。根據《新華詞典》的定義，協助是指：幫助；輔助。〔35 〕也就是說，協助行為是一種幫助他人、輔助他人的行為，而非請求他人幫助或者輔助的行為，這種認識與社會公眾對“協助”行為的通常認識也是相互吻合的。因此，在這層意義上，行政協助行為是一種幫助他方的行為，而不是請求他方幫助的行為。

（3）行政協助的概念界定應當與其他行政行為的方式類同。行政協助與其他行政行為一樣，都是由行政主體實施的一種行為。在其他行政行為的概念界定中，實施行為的主體往往作為概念的主語。例如，行政許可行為。根據《行政許可法》第2條的規定，行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。再如，行政給付行為。盡管尚無相應立法表述，但一般認為，行政給付系指行政主體根據相對人的申請，依據國家法規，考慮相對人的具體條件，而決定無償給予一定財物的行政行為。〔36 〕從立法者與理論界對行政行為概念的界定方式來看，在概念表述中，主語是作出行政行為的主體，而不是行為針對的對象。所以，在行政協助概念界定中，將提出請求的行政主體而非實施協助行為的行政主體作為主語表述，比如“某一行政主體請求另一行政主體協助其完成國家行政管理的行為”之類的話語，〔37 〕顯然會與其他行政行為的概念界定不相類同，從而帶來理解上的障礙。

（二）行政協助行為的法律特征

前文已述，行政協助的概念應當立足于行政主體的一種行為方式來予以界定。需要指出的是，基于現代行政法控制行政權的基本理念，〔38 〕理論界在對行政主體行為方式的研究中，側重研究行政主體的行政行為，并形成了相對成熟的理論成果。因此，借鑒行政行為的基本理論來把握行政協助行為的法律特征并界定其概念，應當是一條相對合理的路徑。

一般認為，行政法學上的行政行為，特指行政主體基于行政職權，為實施國家行政職能而作出的，能直接或間接引起法律效果并受行政法規制的法律行為。它具有四個方面的法律特征：（1）行政行為是由行政主體作出的行為。嚴格地說，它是由行政主體通過行政人基于行政職權而作出的行為，而不是由行政相對人作出的行為。在行政法律關系中，它是作為管理方的行政主體作出的管理行為，而不是被管理方的行政相對人所作出的行政法上的行為。（2）行政行為是國家實施與體現行政職能的行為。任何一個國家都擁有多種國家職能，如立法職能、行政職能、司法職能、軍事職能等，只有體現與實施行政職能的行為才是行政行為。（3）行政行為是能直接或間接產生法律效果的行為。所謂法律效果，系指產生法律上的權利與義務關系，能對行政相對人的權利與義務產生影響，不會產生法律效果的行為不可能是行政行為，只是事實行為。（4）行政行為是受行政法規制的行為。不同法律部門調整不同的社會關系，規制不同的行為。行政行為是受行政法規制的行為，不受其他法律部門的規制。〔39 〕比照上述四方面的法律特征，結合前述問題的分析，不難得出行政協助行為的法律特征：（1）行政協助行為是由行政主體作出的行為，而不是由公民、法人或其他組織等可以成為行政相對人的主體作出的行為。這一特征的明確可以將私主體對行政主體實施的協助行為排除于行政協助行為概念之外。（2）行政協助行為是行政主體實施與體現行政職能的行為。在行政協助中，存在著作為請求主體的行政主體和作為被請求主體的行政主體。而被請求主體實施行政協助行為，正是由于請求主體基于法律或事實上的需要，必須得到被請求主體的幫助，才能實現特定的行政目的。這種求助與協助的行為既是請求主體積極履行行政職能的表現，也是被請求主體應當履行的法定職責。（3）與行政行為不同的是，行政協助行為并不當然地對行政相對人產生法律效果。這一方面的理由已如前析，此處不予贅述。（4）正如王名揚先生所強調的，事實行為本身雖不直接發生法律效果，但它對法律行為的產生過程和實施過程具有重要關系，所以也受行政法的規定。〔40 〕如前所述，行政協助行為既有事實行為，也有行政行為，行政協助行為受行政法規制應當是毫無爭議的。

（三）行政協助行為的概念及其要素

基于上述分析，筆者認為，行政法意義中的行政協助，是指行政主體基于無隸屬關系的其他行政主體的請求，依法為請求方執行行政任務提供幫助的行為。這一概念包含以下要素：

（1）行政協助行為的目的是幫助提出請求的行政主體執行行政任務。如果作為請求方的行政主體從事的是私法意義上的行為，如與建筑商簽訂相關合同建造辦公大樓，或從經銷商處購買電腦、桌椅等相關辦公用品，即使被請求的行政主體也可以為請求方提供幫助，如對相關行業領域的市場行情較為熟悉，能夠提供有價值的參考信息，但該類協助行為非行政法意義中的行政協助行為。

（2）行政協助行為是由被請求的行政主體實施的行為。在行政協助過程中，請求主體實施的是求助行為，求助行為是行政協助制度規制的內容之一，但求助行為不等同于協助行為。因此，請求主體并非行政協助行為的實施主體。確切地講，行政協助行為只能意味著由被請求的行政主體向提出請求的行政主體提供幫助的行為。

（3）行政協助行為發生在無隸屬關系的行政主體之間。行政協助行為存在的關鍵因素在于，解決行政主體履行職權過程中的事實或法律上的障礙，而存在隸屬關系的行政主體在職權配置上有重疊覆蓋的關系，在履行職權過程中有命令指導之義務，不具有根據請求提供協助的必要。因此，行政協助行為在存在隸屬關系的行政主體之間無適用之空間。否則，存在隸屬關系的行政主體就會產生相互拒絕協助的可能，比如，下級行政機關拒絕上級行政機關要求其派員執行某一行政任務的命令或者上級行政機關拒絕派員指導協助下級行政機關解決某一工作難題。此類拒絕行為顯然會破壞行政隸屬關系，影響行政職權的有效履行。

（4）行政協助行為必須是行為主體在其職權范圍之內依法實施的行為。這里包含著兩層含義：一是在行政協助行為中，被請求的行政主體應當是具有行政職權的主體，即行政機關或法律法規授權的組織。〔41 〕不具有行政職權的主體、行政委托關系中的被委托主體都不可能是行政協助行為的被請求主體。〔42 〕二是行政主體實施行政協助行為必須依法實施，不得超越職權范圍。超越職權范圍實施的行政協助行為屬于違法的行政活動形式，不具有相應的法律效力。

（5）行政協助行為并非一定就是行政行為。如前所述，行政協助行為是行政主體根據其他行政主體請求而實施的一種行為，這種行為根據其他行政主體請求事項的不同而表現出不同的內容。而不同的內容決定了該行為既可能為行政行為，也可能為事實行為。因此，需要根據被請求主體實施行為的內容予以區別定性，而不能簡單地以一言蔽之。

（6）行政協助是一種被動行為。行政協助行為基于請求而產生，具有被動性的特點。若主動實施協助行為，則構成公法意義上的無因管理。〔43 〕為此，有學者強調：“行政協助，恒以請求協助為前提，若無請求協助而是主動的幫助并非是行政協助行為。” 〔44 〕

（7）行政協助行為是一種輔助性的行為。從通常語義來看，行政協助是一種從旁幫助的行為。行政協助行為的存在必定以提出請求的行政主體主行為的存在為前提。沒有其他行政主體的請求，被請求的行政主體就不必主動采取行政協助行為；而如果采取行政協助行為，則這種協助行為也僅是一種輔助性的行為，而不能反客為主，取代請求主體的主行為。〔45 〕不然，既有可能存在著請求主體通過請求協助的方式轉嫁行政任務風險的嫌疑，也難免不發生被請求主體越俎代庖違法履行他方主體行政職權的可能性。〔46 〕