泰和縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況調(diào)查

摘 要：轉(zhuǎn)移支付制度是處理中國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系的重要協(xié)調(diào)手段。以泰和縣為研究范例，通過(guò)對(duì)該縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況的實(shí)地調(diào)查，簡(jiǎn)要總結(jié)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方財(cái)政帶來(lái)的主要促進(jìn)作用，分析了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷問(wèn)題，提出了完善中國(guó)省以下縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；轉(zhuǎn)移支付；泰和縣；調(diào)查

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）06-0015-02

1994年開(kāi)始，中國(guó)實(shí)行了以分稅制和政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為核心的財(cái)政管理體制改革。作為中國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系的重要協(xié)調(diào)手段，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)中國(guó)基層財(cái)政的影響是極為重大和深遠(yuǎn)的。從近年來(lái)江西省泰和縣轉(zhuǎn)移支付實(shí)施情況看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在增強(qiáng)地方財(cái)政保障能力、均衡地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了較好的成效，但同時(shí)也存在著一些不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷問(wèn)題，必須引起高度重視，上下形成合力予以解決。

一、泰和縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要成效

1.縣財(cái)政總體實(shí)力顯著增強(qiáng)，財(cái)政困難狀況明顯改善。自實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制以來(lái)，泰和縣全縣總體經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，地方財(cái)政收入也增長(zhǎng)較快，從1994年的3 881萬(wàn)元增長(zhǎng)到2010年的53 076萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)17.75%。

2.與困難縣市間財(cái)力差距明顯縮小。通過(guò)實(shí)施均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，縮小了市縣間財(cái)力差距水平，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。泰和縣財(cái)政一般預(yù)算可用財(cái)力從1994年的6 650萬(wàn)元增長(zhǎng)到2002年的2.28億元，年均增長(zhǎng)16.65%；再增長(zhǎng)到2010年的15.19億元，年均增長(zhǎng)26.75%。

3.財(cái)政保障水平有較大提高，極大地提高了縣財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展、保穩(wěn)定的能力。泰和縣自實(shí)行分稅制以來(lái)，未拖欠過(guò)國(guó)家規(guī)定的工資及津補(bǔ)貼，目前尚拖欠地方出臺(tái)工資及津補(bǔ)貼12 212萬(wàn)元，全部為2005—2007年的歷史老欠。

4.與省、市財(cái)力分配方式進(jìn)一步規(guī)范化。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度的建立，改變了與省、市財(cái)政一對(duì)一談判、討價(jià)還價(jià)的理財(cái)方式，建立了規(guī)范、公正、透明的理財(cái)模式，增強(qiáng)了縣財(cái)政保障能力，加快了公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

二、泰和縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的主要問(wèn)題

1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，均等化作用不顯著。2010年該縣一般性轉(zhuǎn)移支付總額為42 163萬(wàn)元，剔除原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出17 439萬(wàn)元后為24 724萬(wàn)元，在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重僅為29.3%；而稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重高達(dá)70.7%。而稅收返還以保護(hù)地方既得利益為出發(fā)點(diǎn)，采取“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的政策，只有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而不利于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，不僅不利于均等化的實(shí)現(xiàn)，反而使兩者之間公共服務(wù)能力的差距更加擴(kuò)大。

2.轉(zhuǎn)移支付資金分配方法不盡完善，有待進(jìn)一步規(guī)范和公開(kāi)。2008年中央財(cái)政完善了中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，制定了《2008年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。目前轉(zhuǎn)移支付資金的分配，選取了影響財(cái)政收支的一些客觀因素，適當(dāng)考慮了人口規(guī)模、人口密度、海拔等成本差異，結(jié)合各地實(shí)際財(cái)政收支情況，采用規(guī)范的公式化方法進(jìn)行分配。地方本級(jí)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入主要根據(jù)相關(guān)稅種的稅基和稅率計(jì)算，并適當(dāng)考慮實(shí)際收入情況確定。但由于各地征管水平不同，不同程度存在應(yīng)征未征或征收“探頭稅”問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)收入與實(shí)際收入存在較大差異。另外，近幾年地方政府融資平臺(tái)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，截至2011年3月底，泰和縣城投公司累計(jì)融資3.97億元，已歸還4 137萬(wàn)元，債務(wù)余額達(dá)3.56億元。過(guò)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生了較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而目前標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的確定未考慮此因素，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出與實(shí)際支出需求存在差異。

3.地方事權(quán)劃分不清晰，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能未充分發(fā)揮。一是范圍涉及過(guò)寬。專項(xiàng)撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應(yīng)屬于地方政府事權(quán)的項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支援農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、行政管理、公檢法等。二是要求地方配套。中央下?lián)艿胤降膶ｍ?xiàng)資金，有相當(dāng)部分要求地方財(cái)政配套。江西省2009年制定的公共財(cái)政政策需縣市配套資金項(xiàng)目有60個(gè)，2010年達(dá)到134個(gè)，主要集中在支農(nóng)、社保、衛(wèi)生和基礎(chǔ)建設(shè)等方面。2010年該縣按省公共財(cái)政政策應(yīng)配套專項(xiàng)資金4 684萬(wàn)元。但該縣是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，財(cái)政收入來(lái)源非常有限，加上未列入國(guó)貧縣，財(cái)政實(shí)力較差，只能勉強(qiáng)滿足全縣財(cái)政供養(yǎng)人員的工資發(fā)放問(wèn)題，近幾年連津貼補(bǔ)貼都無(wú)法足額預(yù)算，且公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)每人每年才1 000元~1 500元，在這種財(cái)政困難的情況下，要拿出這么多資金搞項(xiàng)目配套，實(shí)為“捉襟見(jiàn)肘”。三是財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱。319國(guó)道泰和老營(yíng)盤至南溪段二級(jí)公路改造項(xiàng)目，該縣共借入國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金1.3億元。319國(guó)道是江西省內(nèi)六條國(guó)道之一，也是入閩的國(guó)防重要干線，按照公共財(cái)政及“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的要求，該國(guó)道建設(shè)理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，不應(yīng)由地方承擔(dān)建設(shè)債務(wù)，但目前該貸款一直由泰和縣負(fù)責(zé)還本付息，其中已到期的債務(wù)本金近7 000萬(wàn)元，上級(jí)財(cái)政通過(guò)結(jié)算直接扣繳，但由于該縣沒(méi)有償債資金來(lái)源，償債資金一直由縣財(cái)政墊付，存在一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大，分配項(xiàng)目繁雜。近三年該縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（不含原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)改為一般性轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出）占轉(zhuǎn)移支付總數(shù)分別為47.9%、53.3%和48%，比重一直居高不下。項(xiàng)目種類分布面廣，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)。2010年該縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目約在120個(gè)以上，項(xiàng)目名稱五花八門，比較雜亂，總額50萬(wàn)元以下的項(xiàng)目近70個(gè)，資金最少的項(xiàng)目?jī)H1 000元。這樣就導(dǎo)致了有限的資金被分散使用，形成了“撒胡椒面”現(xiàn)象，許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目所得到的實(shí)際資金量與所需資金量差距較大，達(dá)不到應(yīng)有的規(guī)模效果。

5.資金撥付時(shí)間滯后，影響項(xiàng)目進(jìn)度和效益發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付主要集中在下半年，且下半年又集中在12月份，有的專項(xiàng)資金甚至要到次年下達(dá)，執(zhí)行時(shí)間相對(duì)滯后，影響資金的使用效率。2010年泰和縣12月份以后下達(dá)資金多達(dá)10 459萬(wàn)元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的25.2%。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金基本上在預(yù)算編制后才下達(dá)，給財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行帶來(lái)一定的難度。造成預(yù)算安排與轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金重疊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加大了預(yù)算執(zhí)行的難度。

三、進(jìn)一步完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建議

1.進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，特別是增加均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重。在不低于原有規(guī)模的基礎(chǔ)上，取消體制補(bǔ)助、稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助，將稅收返還納入到規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，使其真正具有均等化的功能。同時(shí)，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，形成以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)揮緩解地方財(cái)政困境的作用。此外，還要提前轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)的時(shí)間，以更好地滿足各級(jí)政府提供公共服務(wù)的資金需求。

2.充分考慮實(shí)際情況，進(jìn)一步調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助測(cè)算辦法。一是在確定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的時(shí)候，應(yīng)全面衡量地方財(cái)政的收入能力，將預(yù)算沒(méi)有反映到的財(cái)力反映進(jìn)來(lái)；在確定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的時(shí)候，不僅應(yīng)考慮人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)將總?cè)丝凇⒖删幼∶娣e、地理環(huán)境狀況等指標(biāo)反映在內(nèi)。二是根據(jù)不同縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，科學(xué)測(cè)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，合理確定對(duì)各縣市的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步縮小市縣間財(cái)力差距。比如，將償還到期債務(wù)等因素引入一般性轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)行測(cè)算，以緩解這些特殊因素給縣市形成的支出壓力。

3.科學(xué)界定政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，提高縣財(cái)政的統(tǒng)籌能力。在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上，按公共產(chǎn)品受益范圍明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)加以明確的劃分，如省轄區(qū)內(nèi)跨市公路的修建，就應(yīng)由省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)支付的方式，對(duì)修建公路的費(fèi)用進(jìn)行部分或全部的補(bǔ)助。要不斷規(guī)范配套政策出臺(tái)程序，將縣市配套的總體負(fù)擔(dān)控制在可承受的范圍之內(nèi)。對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，財(cái)政狀況好的地區(qū)，配套比例可相對(duì)大一些，財(cái)政困難地區(qū)的配套比例要根據(jù)困難程度相應(yīng)小一些或者不要求提供配套資金。各地的財(cái)政狀況要根據(jù)其財(cái)政收支進(jìn)行合理、科學(xué)的測(cè)定，不應(yīng)進(jìn)行人為的隨意劃分。

4.清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是規(guī)范專項(xiàng)資金設(shè)置，對(duì)同一個(gè)部門管理的性質(zhì)和用途相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，減少資金項(xiàng)目個(gè)數(shù)，增加資金規(guī)模，發(fā)揮資金使用的規(guī)模效益；對(duì)政策穩(wěn)定、具有長(zhǎng)期性、規(guī)模只增不減項(xiàng)目，調(diào)整列入一般性轉(zhuǎn)移支付；二是對(duì)到期和一次性項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)清理，對(duì)補(bǔ)助數(shù)額小的項(xiàng)目予以取消，交叉、重復(fù)的項(xiàng)目重新清理，逐步進(jìn)行歸并；三是逐步建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行三年滾動(dòng)項(xiàng)目管理，優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目和符合國(guó)家政策導(dǎo)向的項(xiàng)目，加快資金撥付進(jìn)度；四是增強(qiáng)專款分配的透明度，及時(shí)公開(kāi)分配資金所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，公開(kāi)確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和分配的結(jié)果。

5.建立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，完善和強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制。一是出臺(tái)規(guī)范、統(tǒng)一的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，建立健全各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管力量，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度。要推行“零成本”檢查，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，擴(kuò)大納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。三是完善轉(zhuǎn)移支付法律體系，盡快出臺(tái)《政府間轉(zhuǎn)移支付法》。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]