中國地方政府性債務(wù)管理存在的問題及對策分析

摘 要：近年來，隨著中國加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，成功應(yīng)對國際金融危機(jī)、全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身財力無法維持其支出。于是地方政府大量舉債，使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，并在中國地方政府性債務(wù)管理中出現(xiàn)了大量問題。分析了中國地方政府性債務(wù)管理中存在的問題，并分析這些問題出現(xiàn)的原因，最后試著提出一些合理化建議，希望對完善中國地方政府性債務(wù)管理起到一定的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞:地方政府性債務(wù)；財政體制；投融資平臺

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0023-02

所謂地方政府性債務(wù)，是相對于中央債務(wù)而言的。二者均是以公共部門作為債務(wù)人，并按照相關(guān)法律的規(guī)定，向另一個經(jīng)濟(jì)主體即債權(quán)人承擔(dān)一定的義務(wù)所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。二者的不同體現(xiàn)在政府的舉債主體的不同的，地方政府性債務(wù)是指由地方政府或其相關(guān)職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的，最終必須由地方政府償還的債務(wù)。

近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，一些地方政府或下屬機(jī)構(gòu)以地方政府的名義通過各種手段舉債、融資。這種行為較快促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、并提高了本地區(qū)公共服務(wù)水平；在穩(wěn)固基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障民生工程方面發(fā)揮著積極的作用。但隨著中國政府性債務(wù)規(guī)模的日益龐大，地方政府性債務(wù)管理相關(guān)問題逐漸凸顯出來。本文擬從中國地方政府性債務(wù)管理現(xiàn)存問題入手，深入分析其問題存在的成因，并對如何進(jìn)一步完善中國地方政府性債務(wù)管理問題提出相應(yīng)的解決思路。

一、中國地方政府性債務(wù)管理的現(xiàn)存問題

1.地方政府舉債規(guī)模較大，其還貸壓力極大。近年來，全國各地加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，特別是由于國家實(shí)施積極地財政政策和適當(dāng)寬松的貨幣政策以來，中國政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身財力不足且沒有合理估計自身財政承受能力的情況下，通過各種手段大量借款，不斷加大對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，地方經(jīng)濟(jì)也的確獲得一定層次上的增長。但是隨著負(fù)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大。這種無可持續(xù)性的負(fù)債模式使政府償債資金難以得到長效保證，政府面臨較大的還貸壓力，只能通過融資平臺公司融資墊付或通過“借新還舊”等方式來償還債務(wù)。

2.地方政府舉債、融資缺乏規(guī)范性。本文提到的規(guī)范性缺乏不僅表現(xiàn)在地方政府性債務(wù)管理一般性的機(jī)制不健全，規(guī)章制度缺乏規(guī)范，而且表現(xiàn)在地方政府對于舉債行為隨意，缺乏科學(xué)性。中國現(xiàn)在并未對地方政府債務(wù)收支計劃納入到同級的預(yù)算管理中，即存在大批的債務(wù)項目是游離于預(yù)算管理之外的。并且缺乏相關(guān)的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)及債務(wù)償還制度的約束。審計結(jié)果顯示，7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，2010年在國務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)提供了擔(dān)保了464.75億元債務(wù)；部分地區(qū)融資平臺公司等單位采取虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物通過高估抵押物價值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。

3.地方政府性債務(wù)舉債主體多元化，導(dǎo)致地方政府無法有效監(jiān)管。目前，地方政府除了由各級財政部門管理一部分債務(wù)外，大量債務(wù)分散在政府的其他部門（機(jī)構(gòu)）、單位以及融資平臺公司。從舉債主體來看，政府部門舉借債務(wù)占主導(dǎo)地位，一些事業(yè)單位也占有一定比例。從債務(wù)來源看上，既有銀行貸款、又有發(fā)行債券，還有上級財政部門轉(zhuǎn)貸的。這些單位多渠道、多方式的舉債方式，使地方政府難以全面、準(zhǔn)確的把整個債務(wù)運(yùn)行情況把握清楚。這樣導(dǎo)致地方政府性債務(wù)舉債主體較多，舉債形式較復(fù)雜，不利于對地方政府性債務(wù)實(shí)行有效的監(jiān)管。

二、中國地方政府性債務(wù)管理存在問題的成因

1.財權(quán)與事權(quán)的不匹配。1994年分稅制改革以后，大量財力向上集中，地方財力倒越來越小，但應(yīng)由地方政府承擔(dān)的公共事務(wù)卻越來越多。地方政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)民生項目的重點(diǎn)投入，并且為了滿足保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的需求，地方政府財政支出增加的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其自身財政收入的增加速度，地方政府支出需求并沒有得到有限的財政收入滿足。為了解決財力缺口，當(dāng)?shù)卣荒芡ㄟ^舉債來彌補(bǔ)。

2.對地方政府官員政績考核體系不科學(xué)。目前，對地方政府官員的政績考核方面著重GDP的增速、地方財政收入，及本年度上繳上級資金的完成情況。而債務(wù)的負(fù)擔(dān)狀況，債務(wù)的償還情況等反映地方政府性債務(wù)問題的相關(guān)指標(biāo)卻不納入地方政府政績考核評價體系中。這樣容易造成地方政府為了追求政績，大量的舉債甚至以高貸款率為代價貸出資金來發(fā)展經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。甚至個別政府的相關(guān)部門提出“負(fù)債經(jīng)濟(jì)”、“先上車，后補(bǔ)票”等口號，他們不關(guān)心經(jīng)濟(jì)成本，不關(guān)心項目的合理性、科學(xué)性，只要主要領(lǐng)導(dǎo)拍板同意的項目，就堅決使項目上馬。但相關(guān)的資金負(fù)債如何償還等事項卻沒有太多考慮。這些地方政府官員只關(guān)心政治前景，對相關(guān)債務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本不過多的考慮，導(dǎo)致中國地方性債務(wù)規(guī)模不斷增加。

3.配套資金的問題也導(dǎo)致中國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加。長久以來，上級財政對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展扶植往往是給項目，但卻沒有相應(yīng)的資金支持，往往需要地方政府針對特定的項目給予相應(yīng)的財政資金。這種方式對于地方原本捉襟見肘的財政資金更是雪上加霜。這種“釣魚式”的支持政策往往使一些貧困地區(qū)政府陷入“積極爭取項目，但卻無相應(yīng)的配套資金”的尷尬境地。這迫使地方政府不得不靠舉債來籌集配套資金。

4.相關(guān)投融資體制、制度不健全。中國雖然在完善相關(guān)投融資體制方面做出了積極地努力，但與市場經(jīng)濟(jì)體制下健康發(fā)展的投融資模式還有一定的差距。其具體表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）在投融資還是以政府為主，各級政府融得的資金不僅進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涉及到一些競爭性領(lǐng)域。這樣會使政府需要承擔(dān)由市場機(jī)制帶來的風(fēng)險。（2）地方債務(wù)資金缺乏有效管理，造成相當(dāng)一部分資金的閑置，其使用效率并不高，投資收益得不到保證。（3）地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道。部分政府的融資平臺公司管理不規(guī)范，且自身實(shí)力不強(qiáng)，難以滿足地方對資金的需求。部分地方政府在不得已的情況下，只能通過舉債來解決支出問題。

三、中國地方政府性債務(wù)管理問題的相關(guān)對策

地方政府性債務(wù)在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速、高效的發(fā)展。地方政府性債務(wù)規(guī)模在一定范圍內(nèi)是有利于政府提高其公共服務(wù)質(zhì)量的，但超過一定范圍將會產(chǎn)生各種各樣的問題。針對產(chǎn)生的各種問題，本文擬從以下幾個方面提出解決意見：

1.改革現(xiàn)行財政體制，合理規(guī)范各級政府財權(quán)、事權(quán)范圍。現(xiàn)行的財政體制對地方政府的財權(quán)與地方政府承擔(dān)的事權(quán)不匹配，使地方政府經(jīng)常是出現(xiàn)“錢少事多”的情況。要解決這一矛盾應(yīng)從兩個方面來改革：第一，加大地方政府的財政收入，逐漸使各級政府財權(quán)事權(quán)匹配，從根本上改善政府舉債的狀況。對于關(guān)系國計民生的項目，中央應(yīng)承擔(dān)較大責(zé)任。相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)提前、全額的發(fā)放給地方政府。減少地方政府對債務(wù)的依賴程度。第二，允許省級地方政府發(fā)行公債。對省級政府發(fā)放公債的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定：對發(fā)行公債主體、發(fā)行公債條件、發(fā)行公債的步驟及相關(guān)監(jiān)督體制都要在制定的制度中得到明確的體現(xiàn)。

2.建立科學(xué)合理的地方政府官員考核體系。應(yīng)該注重把官員任期內(nèi)本級政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或相關(guān)民生項目而舉債的規(guī)模及債務(wù)償還情況納入地方政府主要官員的考評體系中，以降低其政府舉債規(guī)模惡意增加。對于地方政府無視相關(guān)規(guī)章制度大量舉債的行為，應(yīng)給予主要領(lǐng)導(dǎo)不得提拔晉升甚至降職的處分。并責(zé)令其在一定時間內(nèi)把舉債規(guī)模降低到合理的范圍。從制度上對地方政府官員這種通過過度舉債達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加自己晉升機(jī)會的行為給予一定程度的約束。

3.進(jìn)一步完善專項轉(zhuǎn)移支付制度。中央給予地方政府的專項轉(zhuǎn)移支付其立項意圖是相當(dāng)科學(xué)、合理的。但專項資金的配套問題一直困擾著地方政府。因為這些專項資金的配套資金并不是地方政府財政預(yù)算范圍之內(nèi)的。地方政府在收到相關(guān)專項資金時，為了解決其配套問題，勢必要挪用其他項目資金或者依靠舉債，造成各級地方政府不得不舉債的事實(shí)。

4.進(jìn)一步規(guī)范地方投融資平臺公司的管理。投融資平臺公司是地方政府通過將國有資產(chǎn)注入快速包裝出資產(chǎn)和現(xiàn)金流的方式，使某一個或幾個公司達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)融資目的的企業(yè)。地方投融資平臺公司應(yīng)從以下幾個方面規(guī)范自身的管理：（1）部分地方政府應(yīng)盡快整合轄區(qū)內(nèi)數(shù)量較多的投融資平臺公司；（2）充實(shí)注冊資本，不得把公益性資產(chǎn)作為地方投融資平臺公司的注冊資本；（3）對于地方投融資平臺公司的財務(wù)管理、資產(chǎn)管理嚴(yán)格規(guī)范，使真實(shí)反映融資平臺的經(jīng)營狀況；（4）完善地方投融資平臺的市場功能，使投融資平臺公司真正變成具有企業(yè)性質(zhì)的組織。

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