中國公務員工資制度改革原則探討

摘 要：公務員是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。中國公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。“完善公務員工資制度”是“十二五”期間的重要任務。在公務員工資制度改革過程中，有必要堅持以下原則：依法管理原則；按勞分配原則；職務、級別、工作績效相結合原則；平衡比較原則；正常增資原則；雙向溝通與協調原則。

關鍵詞:公務員；工資；職務；級別

中圖分類號：F244.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0114-02

一、依法管理原則

“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”是社會主義民主法制建設的基本要求。健全的工資法規是公務員工資管理的重要保證。西方國家重視公務員工資管理法制建設，紛紛出臺相應的法規，如美國《聯邦雇員工資法》、德國《聯邦公務員工資法》、日本《一般職公務員工資法》與《特別職公務員工資法》等。中國公務員工資管理法制建設相對滯后，僅出臺與公務員工資相關的條例、方案或規章，如《關于工資總額組成的規定》（1989）、《機關、事業單位工作人員正常晉升工資檔次辦法》（1995）、《行政單位財政統一發放工資暫行辦法》（2000）、《公務員工資制度改革方案》（2006）、《關于完善艱苦邊遠地區津貼制度實施方案》（2006）等。有必要借鑒西方國家公務員工資管理法制化建設的先進成果，按照《中華人民共和國公務員法》的要求，整合相關配套法規，制定《中華人民共和國公務員公務員工資條例》，明確規定公務員工資形式、工資結構、工資調查、工資動態增長機制、工資支付、工資管理預算與控制、工資監管與責任體系等。

二、按勞分配原則

按照《中華人民共和國公務員法》的規定，“公務員工資制度貫徹按勞分配的原則”。按勞分配，是指在對社會總產品作了各項必要扣除后，以勞動者向社會提供的勞動（包括勞動數量和質量）為尺度分配個人消費品，實行多勞多得、少勞少得，實現同工同酬，反對平均主義、大鍋飯。要加強公共管理工作分析和工作評價，明確公共組織內部的工作職責、任務、公共管理環境、工作間關系，規范任職資格條件，比較分析不同公共職位的相對價值。美國勞工部在《工作分析手冊》中列出了工作分析所需明確的項目[1]：工作要素、任務、職位、工作、工作簇。

合理的收入分配制度是社會公平的重要體現。黨的十七大報告指出，“要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”。確立以按勞分配為主體，多種分配方式并存的公務員工資分配制度，有利于兼顧效率和公平，激發公務員的工作積極性、主動性和創造性，促使公務員努力學習公共管理知識和技術，提高公共管理技能。

三、職務、級別、工作績效相結合原則

職務與級別公務員工資決策的基礎。按照《公務員法》的規定，公務員工資制度“體現工作職責、工作能力、工作實績、資歷等因素，保持不同職務、級別之間的合理工資差距”。中國公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度，公務員的基本工資包括職務工資和級別工資。職務工資按工作人員的職務高低、責任輕重和工作難易程度確定，一個職務對應一個工資標準，領導職務和相當職務層次的非領導職務對應不同的工資標準。公務員級別和級別工資檔次根據所任職務、德才表現、能力、工作實績和資歷確定，執行相應的級別工資標準。基本工資結構設計要優化設計工資等級數量、工資變動范圍、工資變動比率、相鄰工資等級的重疊區域、工資區間的比較比率、工資區間滲透度等指標。結合中國公共部門人力資源管理特點，可以探索寬帶公務員工資制度。寬帶工資是美國、英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等西方國家公務員工資制度改革的亮點，具有少層級、寬幅度、績效為本等特征，并給予行政機關、一線公共管理者更大的工資決定權。

工作績效是確定公務員工資水平的重要依據，“對績效突出者給予適當的激勵和褒獎；雇員應當保持適當的績效水平，未達到適當績效水平者應當改進” [2]。要按照《公務員考核規定（試行）》、《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》等法規，加強公務員績效評估，嚴格規定公務員績效評估的主體、客體、范圍、內容、程序、等次、紀律，創新公務員績效評估方法和手段，并將績效評估的結果作為公務員工資決策的依據。

四、平衡比較原則

《公務員法》規定，“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據”。要完善工資調查制度，加強公務員工資外部平衡比較，“參照勞動力市場確定工資率” [3]，以增強公務員工資的外部競爭性。美國、英國、日本、加拿大、澳大利亞等西方國家重視公務員工資調查。工資調查是美國行政機構、聯邦人事管理機構“就工資結構向立法機構提出建議并獲得批準的基礎” [4]。

工資調查是獲取工資動態信息的重要手段，調查方法包括書面問卷、個人訪談、電話調查、網絡調查等。可由人力資源與社會保障部門、公務員局、統計部門等政府機構開展工資調查，或委托行政管理協會、市場調查或管理咨詢公司、科研院所開展工資調查，及時了解企業、事業單位、政府機關員工的工資動態，并利用勞動經濟學、數理統計學、計算機技術、運籌學等理論知識對工資信息進行科學的加工、處理。通過與企業相當人員的工資水平進行平衡比較，合理確定公務員工資，有助于保持社會收入分配的合理差距，充分調動公務員工作的積極性、主動性和創造性。

五、正常增資原則

公務員工資應當與時俱進。如日本《國家公務員法》在第三章“職務標準”中，規定了“適應形勢原則”，即“依據本法規定的報酬、工作時間和其他關于工作條件的基礎事項，國會為適應社會一般形勢，可以隨時對其進行變更” [5]。法國公務員基本工資實行動態的指數工資制，指數數值由政府根據物價和生活費用變動情況靈活調整。

“十二五”規劃建議提出，城鄉居民收入的增長要與經濟發展同步，勞動報酬的增長要與勞動生產力的提高同步。《中華人民共和國公務員法》規定，公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。據國家統計局數據顯示，2010年前三季度，中國居民消費價格同比上漲2.9% [6]。隨著經濟社會的發展，以及居民消費價格指數的持續攀升，構筑公務員工資動態增長機制刻不容緩。公務員正常增資的途徑包括：第一，公務員在年度考核稱職的基礎上每兩年增加一檔職務工資；每五年增加一次級別工資。第二，隨著職務的晉升，相應提高職務工資。第三，定期調整工資標準，使公務員工資增長與國民經濟發展、財政收入增長、消費水平、社會工資水平相適應。

六、雙向溝通與協調原則

“對管理者來說，有效溝通不同忽視，這是因為管理者所做的每件事中都包含著溝通” [7]。美國、英國、法國、日本、加拿大等西方國家重視工資溝通與協調，充分利用公務員工會、行政性公務員權益保護機構在公務員工資溝通中的作用。荷蘭、挪威、西班牙以及東歐國家則構建了非定期的三方協商機制，就工資增長提供三方框架建議。結合中國公共部門人力資源管理特點，公務員工資溝通可以從以下幾個方面入手：第一，在公務員工資政策、法規制定過程中，利用多元化政治溝通渠道和新聞媒介，廣泛征求公務員以及公共服務對象對公務員工資的意見和建議，增強公務員工資決策的民主性、科學性與合理性。參與式政府是現代民主政治的重要特質，參與不僅意味著社會大眾對公共生活的關注和介入，也意味著“員工對有關其工作、生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入” [8]。第二，提升公務員工會的工資溝通與協商能力，切實維護公務員的合法薪酬權益。按照《中華人民共和國工會法》，工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系。第三，構建以各級人力資源與社會保障部門、公務員局為主導，以發改委、財政部門、稅務部門、統計部門、人大法制機構、紀檢與預防腐敗部門、銀行等機構為補充的公務員工資決策聯席會議制度，加強相關機構在收入分配體制改革與公務員工資管理過程中的溝通、交流與合作。第四，充分發揮各級人力資源與社會保障部門、公務員局、監察部門、各級人民政府的公務員人事爭議仲裁作用，及時化解政府機構與公務員或公務員團體的工資有關的人事爭議。第五，加強公務員工資主管機構與其他政府機構之間的溝通與合作，并依法向其他政府機構適度授權，增強其工資決策自主權，鼓勵其“筑巢引鳳”，吸引、維持、激勵、開發高層次公共管理者。

參考文獻：

[1] U.S.Department of Labor，Manpower Administration，Handbook for Analyzing Jobs(Washington，D.C:U.S.Government Printing Office，1995.

[2] 吳志華.美國公務員制度的改革與轉型[M].上海:上海交通大學出版社，2006:18.

[3] [美]詹姆斯·W.費斯勒，唐納德·F.凱特爾.行政過程的政治[M].北京:中國人民大學出版社，2001:178.

[4] [美]羅納德·克林格勒，約翰·納爾班迪.公共部門人力資源管理:系統與戰略[M].北京:中國人民大學出版社，2001:184.

[5] 中組部研究室，人事部政策法規司.外國公務員法選編[M].北京:中國政法大學出版社，2003:306.

[6] 內地9月CPI同比上漲3.6% 創23個月以來新高[EB/OL].http://finance.ifeng.com/news/special/201009data/20101021/2745364.

shtml，2010-10-21.

[7] [美]斯蒂芬·P.羅賓斯，瑪麗·庫爾特.管理學:第7版[M].北京:中國人民大學出版社，2004:187.

[8] [美]B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社，2001:62.[責任編輯 陳鳳雪]