國(guó)外政府與社會(huì)組織合作治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

摘 要：社會(huì)組織是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要力量之一。當(dāng)前，研究和借鑒國(guó)外社會(huì)組織的合作治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、反映群眾訴求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，這將對(duì)搭建中國(guó)政府與社會(huì)組織合作治理平臺(tái)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而為構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)組織體系起到啟示作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)外社會(huì)組織；合作治理；借鑒；啟示

中圖分類號(hào)：D5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）06-0247-04

社會(huì)組織即社會(huì)中介組織，是一個(gè)內(nèi)涵復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，尤其是在中西方交錯(cuò)的語境下，對(duì)社會(huì)組織的理解眾說紛紜。在國(guó)外，社會(huì)組織是指在政府和市場(chǎng)之外一切志愿團(tuán)體、社會(huì)中介組織和民間協(xié)會(huì)的集合，與政府、市場(chǎng)共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大支柱。社會(huì)組織通常被稱為非政府組織（non-governmental organization，縮寫為NGO）、非營(yíng)利組織（non-profitable organization，縮寫為NPO）、第三部門（the third sector）、公民社會(huì)組織（civil society organization，縮寫為CSO）等。其具有非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、公益性、合法性、組織性等特征；其組織形式多種多樣，如工商聯(lián)合會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、工會(huì)、大學(xué)、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)及各種民間團(tuán)體、組織等；其在發(fā)展文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生，保護(hù)婦女兒童老人及就業(yè)、環(huán)境、消除貧困、預(yù)防犯罪、提供社區(qū)服務(wù)與建設(shè)等方面發(fā)揮著積極作用，從而發(fā)揮監(jiān)督政府與市場(chǎng)、支持援外項(xiàng)目、滿足社會(huì)多元化需求、激發(fā)公民參與社會(huì)管理與服務(wù)等功能。

在中國(guó)，“社會(huì)組織”一直被頗具中國(guó)特色的詞語“民間組織”所替代，直到民政部在2007年11月召開的全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)和管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議決定開始啟用“社會(huì)組織”這一新的概念。在中國(guó)，“社會(huì)組織的主體是由各級(jí)民政部門登記注冊(cè)的各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位這三類組織”[1]。社會(huì)組織既具有西方國(guó)家非營(yíng)利組織的某些特征，又具有中國(guó)特定的國(guó)情和制度賦予的特點(diǎn)。主要有：不以營(yíng)利為目的；有特定的使命與目標(biāo)；不同于政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)組織；其行為不是追求剩余利潤(rùn)的分配，而是為了完成其特定使命。社會(huì)組織與政府、企業(yè)共同已構(gòu)成當(dāng)今社會(huì)三大支柱，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要力量。社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工傷服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮著自己在社會(huì)生活中獨(dú)特作用，形成與政府共同參與社會(huì)管理和服務(wù)的合力。可見，當(dāng)前研究和借鑒國(guó)外社會(huì)組織的合作治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、反映群眾訴求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，這將對(duì)搭建中國(guó)政府與社會(huì)組織合作治理平臺(tái)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而也為構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)組織體系起到啟示作用。

經(jīng)驗(yàn)一：政府與社會(huì)組織合作治理形式的多樣化

應(yīng)該說，在許多情況下，社會(huì)組織和政府的合作治理能夠?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)的問題提供好的解決方案。當(dāng)前，隨著社會(huì)組織與政府的合作關(guān)系的深入，雙方合作日益呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，其合作方式主要有：購(gòu)買服務(wù)、授權(quán)委托及政策引導(dǎo)等。

1.購(gòu)買服務(wù)。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過公開招標(biāo)或直接撥款等方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)組織，規(guī)定其服務(wù)的內(nèi)容、范圍和要求，并最終根據(jù)中標(biāo)的社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付其服務(wù)費(fèi)用。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府購(gòu)買公共服務(wù)已形成了一套完善的機(jī)制。政府在符合購(gòu)買服務(wù)程序與方式前提下，遵循物有所值、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和效率效益、合乎職業(yè)道德等基本原則的情況下，向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)。其購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域主要有市政服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、非基礎(chǔ)性教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、行業(yè)性公共服務(wù)、技術(shù)性與中立性公共服務(wù)以及其他適宜向市場(chǎng)購(gòu)買的服務(wù)。同時(shí)，還設(shè)立了包括對(duì)社會(huì)組織與對(duì)政府相關(guān)部門監(jiān)督的購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，其中最主要的還是政府對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織的監(jiān)督。政府對(duì)購(gòu)買服務(wù)過程實(shí)施動(dòng)態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)督方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行動(dòng)態(tài)保護(hù)與動(dòng)態(tài)監(jiān)督，并進(jìn)行服務(wù)評(píng)審，保證社會(huì)組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量和資金使用的有效性。政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)，降低政府社會(huì)治理成本，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率；社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)組織理念，并獲取自身運(yùn)作必需的資源。

2.授權(quán)委托。授權(quán)委托是指社會(huì)組織通過獲得政府授權(quán)、接受政府的委托等方式參與公共服務(wù)供給，而政府并不出錢購(gòu)買公共服務(wù)，而是由使用者付費(fèi)。其運(yùn)行方式是“政府發(fā)布相關(guān)公告，非營(yíng)利組織提交材料，通過對(duì)提交申請(qǐng)的非營(yíng)利組織進(jìn)行審核，政府授權(quán)其中符合要求的非營(yíng)利組織提供某項(xiàng)服務(wù)，費(fèi)用由服務(wù)的受用者（一般是民眾）向非營(yíng)利組織支付”[2]。社會(huì)組織在提供公共服務(wù)過程中，若使用者支付的費(fèi)用難以維持社會(huì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，差額多由政府補(bǔ)貼。政府對(duì)社會(huì)組織的資助有兩種主要方式：直接給予資金支持和通過稅收優(yōu)惠等政策間接給予援助。如澳大利亞新南威爾士州社會(huì)服務(wù)委員會(huì)受州政府委托為組織、政府、公眾及其他機(jī)關(guān)提供獨(dú)立的、負(fù)責(zé)任的建議與信息，并向受用者收取費(fèi)用；但該委員會(huì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)一直不暢，因而每年不得不向政府申請(qǐng)撥款以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。“根據(jù)約翰·霍普金斯非營(yíng)利比較項(xiàng)目研究，在39個(gè)有可靠數(shù)據(jù)支持的國(guó)家中，非營(yíng)利組織收入中政府資助與慈善捐贈(zèng)的比例是2∶1（分別為36%∶15%）”[3]。如德國(guó)社會(huì)組織收入的64%來自政府，澳大利亞社會(huì)組織收入的31%來自于政府。

3.政策引導(dǎo)。政策引導(dǎo)主要是指政府通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)，或與社會(huì)組織簽訂合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和支持，最終達(dá)到解決社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益與公平正義，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)發(fā)展之目的。社會(huì)組織參與和影響公共政策是社會(huì)組織與政府合作的新形式。社會(huì)組織的公共政策參與，就是其通過各種合法的組織途徑，向政府轉(zhuǎn)達(dá)民眾利益訴求，或提出各種政策意見和建議，協(xié)助政府改進(jìn)公共政策，以保證政策制定符合廣大民眾的最大利益，并確保政策執(zhí)行過程中不偏離預(yù)定軌道，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。一般來說，社會(huì)組織參與和影響公共政策主要有建設(shè)性提議、參與式合作與利益訴求三種形式，并開始出現(xiàn)制度化傾向。如政府通過改革稅法、減免社會(huì)組織稅負(fù)等；同時(shí)，英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)政府與社會(huì)組織簽訂了合作協(xié)議，作為雙方下一步合作的指導(dǎo)方針。可見，社會(huì)組織不僅是服務(wù)提供者，而且還是社會(huì)協(xié)同者、宣傳者，收集與反饋信息，協(xié)助政府發(fā)展政策，及時(shí)反映民心與評(píng)估政府政策，雙方尋求合作，形成社會(huì)公共服務(wù)合力。

經(jīng)驗(yàn)二：政府與社會(huì)組織合作具有實(shí)踐典型性

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的進(jìn)一步發(fā)展，政府與社會(huì)組織的合作范圍不斷擴(kuò)大，合作形式不斷拓展，取得了較多的合作實(shí)踐成果。其中，最具代表性的是英國(guó)、加拿大和澳大利亞三國(guó)的政府部門與社會(huì)組織部門簽署的合作協(xié)議。1998年11月，英國(guó)中央政府和全英慈善與社區(qū)中心共同簽署了一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的協(xié)議——“政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）。“COMPACT是英國(guó)政府和非營(yíng)利組織之間的一項(xiàng)指導(dǎo)協(xié)議，為政府和非營(yíng)利組織之間的合作伙伴關(guān)系提供了基本的框架，以達(dá)到互益的效果。”[4] 它在黑人與少數(shù)民族志愿組織、政府采購(gòu)、志愿活動(dòng)、咨詢和政策評(píng)估、社區(qū)等方面確立了合作原則和適度放寬了一些政府補(bǔ)助的政策限制。協(xié)議簽署后，由地方政府和全英慈善組織與社區(qū)中心簽署的地方版COMPACT也相繼問世。2001年，英國(guó)的1/3地方實(shí)行了這一協(xié)議，到2004年，英國(guó)地方政府都實(shí)行了這一協(xié)議。

2001年12月，加拿大總理讓·克雷蒂安正式簽署“加拿大政府與志愿部門協(xié)議”（ACCORD）。2003年12月，又簽訂了《良好實(shí)踐準(zhǔn)則》，在一個(gè)較為實(shí)際的層面上，將ACCORD帶進(jìn)社會(huì)生活，使之成為協(xié)調(diào)各部門工作的方式。這是英國(guó)COMPACT迅速在其他國(guó)家產(chǎn)生示范效應(yīng)的結(jié)果。ACCORD提出雙方在遵循獨(dú)立性、相互依賴、對(duì)話、合作與協(xié)作、對(duì)加拿大負(fù)責(zé)等原則前提下，規(guī)定了合作雙方的民主、活躍的公民意識(shí)、平等、多樣性、包容性、社會(huì)公平等價(jià)值理念。同時(shí)，ACCORD也產(chǎn)生了自己一套完善的運(yùn)行機(jī)制及其監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。從而保證政府和社會(huì)組織的一切行為都應(yīng)當(dāng)本著對(duì)加拿大負(fù)責(zé)態(tài)度，平等享有參與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)利。

2010年3月17日，澳大利亞總理陸克文代表聯(lián)邦政府在議會(huì)正式簽署“全國(guó)性協(xié)議——攜手合作”（National Compact）。此后，政府與社會(huì)組織在該合作協(xié)議框架內(nèi)建立多方面、多領(lǐng)域、多角度的全面合作關(guān)系。National Compact的內(nèi)容主要是由共同的使命、共同的目標(biāo)、共同的原則和共同的志向等方面構(gòu)成，并確定了合作雙方的原則和各自的責(zé)任，合作雙方將攜手共同努力全面推進(jìn)社會(huì)、文化、公民、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展，提升澳大利亞公民的幸福感和生活質(zhì)量。

首先，英國(guó)、加拿大、澳大利亞三國(guó)在其本國(guó)的社會(huì)組織比較發(fā)達(dá)，在本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了重要作用，這也是三國(guó)政府與社會(huì)組織簽署合作協(xié)議的基礎(chǔ)。其次，簽署合作協(xié)議是一個(gè)雙方情愿的事情，并也經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的談判過程，COMPACT、ACCORD、National Compact的簽署分別經(jīng)歷了十年、六年和四年。再次，合作協(xié)議的內(nèi)容上都具有很強(qiáng)的前瞻性和指導(dǎo)性。最后，在實(shí)施機(jī)制上，三國(guó)合作協(xié)議總體差別不大，“都是由政府代表與非營(yíng)利部門代表共同組成一個(gè)委員會(huì)或小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作；政府與非營(yíng)利組織方面均設(shè)立一套領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；都設(shè)立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)議的順利實(shí)施和處理糾紛”[2]。

經(jīng)驗(yàn)三：政府與社會(huì)組織合作管理途徑的多樣化

政府對(duì)社會(huì)組織管理的實(shí)質(zhì)就在于規(guī)范社會(huì)組織的活動(dòng)，維護(hù)公民的基本權(quán)益和公共利益。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，合作治理逐漸成為社會(huì)治理的主要形式，社會(huì)組織成為合作治理的重要伙伴，政府對(duì)社會(huì)組織的管理途徑逐漸發(fā)展為法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段三種途徑并存的格局實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。“政府對(duì)非營(yíng)利組織管理不再是目的，而是手段，目的是為了促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的合作治理。”[2]

1.社會(huì)組織管理的法律手段。政府通過法律手段對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，是伴隨著現(xiàn)代法治精神的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，是法治政府的重要組成部分之一。法律代表理性、規(guī)范、權(quán)威、穩(wěn)定和連續(xù)等特點(diǎn)，這就便于更好地管理社會(huì)組織。目前，法律手段已成為各國(guó)社會(huì)組織管理的一條基本途徑。運(yùn)用法律手段對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，一方面賦予社會(huì)組織合法性與獨(dú)立性，另一方面社會(huì)組織管理的法律手段主要通過三個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是制定專門法，如1901年法國(guó)頒布實(shí)施了《非營(yíng)利社會(huì)社團(tuán)法》；二是制定其他法律法規(guī)，有些國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)、瑞士等，并未就社會(huì)組織制定專門的法律法規(guī)，它們只是在其他法律法規(guī)中對(duì)其做出相應(yīng)的規(guī)范，其中瑞士在《民法典》中就社會(huì)組織寫出一章做出規(guī)定；三是二者兼有之，即部分國(guó)家對(duì)社會(huì)組織既制定專門法，又在其他法律法規(guī)中也作相關(guān)事宜規(guī)定，這也是未來社會(huì)組織發(fā)展趨勢(shì)，如1998年日本制定社會(huì)組織的專門性法律——《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，而《民法典》等中的部分章節(jié)對(duì)社會(huì)組織的登記、成立及稅收等方面也做出規(guī)定。

2.社會(huì)組織管理的經(jīng)濟(jì)手段。目前，國(guó)外社會(huì)組織管理的經(jīng)濟(jì)手段主要有籌資、稅收和營(yíng)利禁止，而且這些手段往往又是借助于法律法規(guī)形式表現(xiàn)出來。國(guó)外社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源是多元性的，主要有捐贈(zèng)（包括個(gè)人、企業(yè)和國(guó)外的捐贈(zèng)）、政府資助、服務(wù)收費(fèi)。一般情況下，只要社會(huì)組織的籌資渠道和籌資方式在法律規(guī)定范圍內(nèi)，國(guó)家就不干涉，而只是通過對(duì)主體資格和籌資方式進(jìn)行明確界定和限制，實(shí)現(xiàn)對(duì)其管理。“稅收是促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展的最有效工具。”[5]國(guó)外尤其是稅收制度較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，為了鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，它們從稅法方面對(duì)捐贈(zèng)人和社會(huì)組織及其不同類型的活動(dòng)作了稅收優(yōu)惠的制度安排。社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是社會(huì)組織自身的稅收優(yōu)惠，另一個(gè)是對(duì)企業(yè)和個(gè)人公益捐贈(zèng)行為的稅收優(yōu)惠。“目前國(guó)際上對(duì)社會(huì)組織的首要分類原則就是從稅法的角度，因其與稅收優(yōu)惠政策的關(guān)聯(lián)度不同，把非營(yíng)利組織分為公益性非營(yíng)利組織和互益性非營(yíng)利組織，同時(shí)也區(qū)分為公益活動(dòng)與商業(yè)活動(dòng)、捐贈(zèng)活動(dòng)與贊助活動(dòng)、國(guó)內(nèi)組織與境外組織。”[2] 因而不同類型的非營(yíng)利社會(huì)組織及其活動(dòng)類型的不同，享受不同的稅收優(yōu)惠政策。這種標(biāo)準(zhǔn)有利于稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，勢(shì)必激發(fā)社會(huì)組織參與合作治理的積極性，勢(shì)必激發(fā)社會(huì)公眾參與社會(huì)組織活動(dòng)的積極性，從而推動(dòng)社會(huì)組織在社會(huì)中發(fā)揮較大作用，更多的為社會(huì)提供公共服務(wù)，滿足人民多元化需求。另外，世界各國(guó)對(duì)社會(huì)組織營(yíng)利禁止的態(tài)度不一，主要是因社會(huì)組織服務(wù)于社會(huì)與資金短缺之間存在矛盾。但多數(shù)國(guó)家都認(rèn)為只要社會(huì)組織在遵守紀(jì)律法規(guī)的范圍內(nèi)，以收入用途為標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所得應(yīng)用于社會(huì)組織的目的，實(shí)現(xiàn)公益宗旨的活動(dòng)當(dāng)中，就是可行的。

3.社會(huì)組織管理的行政手段。政府管理社會(huì)組織的行政手段主要是通過對(duì)社會(huì)組織的設(shè)立與運(yùn)作等兩方面進(jìn)行的。因此，行政管理主要包括登記管理和日常管理兩方面。登記既是社會(huì)組織通過一定形式取得社會(huì)承認(rèn)、得到法律保護(hù)，又是政府對(duì)其監(jiān)管的重要手段之一。社會(huì)組織的登記管理就是指政府設(shè)置其進(jìn)入門檻，包括設(shè)立資質(zhì)、組織類型、規(guī)模、人員、資金及組織使命等，政府對(duì)這些門檻的調(diào)節(jié)達(dá)到對(duì)社會(huì)組織的管理。這種制度源于英國(guó)。同時(shí)，我們知道，公信力是社會(huì)組織贏得組織聲譽(yù)和維護(hù)免稅地位，吸引志愿者、獲取社會(huì)資助和財(cái)政支持以及實(shí)現(xiàn)組織終極目標(biāo)的必要前提。這靠的是社會(huì)組織正常的日常運(yùn)作與管理，而監(jiān)管是提高社會(huì)組織公信力的關(guān)鍵。從監(jiān)管主體看，國(guó)際社會(huì)關(guān)于社會(huì)組織監(jiān)管體系的構(gòu)成一般分為三個(gè)層次：一是政府監(jiān)管，二是社會(huì)監(jiān)督，三是作為互律的行業(yè)監(jiān)督。政府監(jiān)管主要通過強(qiáng)化報(bào)告制度、年度報(bào)告制度及對(duì)社會(huì)組織違規(guī)行為進(jìn)行處罰等多樣化監(jiān)管手段；社會(huì)監(jiān)督主要通過信息披露制度、捐贈(zèng)者監(jiān)督與輿論監(jiān)督等手段；行業(yè)監(jiān)督要通過組建同業(yè)組織、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)評(píng)估與認(rèn)證、強(qiáng)化社會(huì)組織內(nèi)部的人員、財(cái)務(wù)、信息化、組織自律建設(shè)等多樣化監(jiān)管。因此，通過建立不同層次、多元化的監(jiān)管機(jī)制，用以保證社會(huì)組織的非營(yíng)利性和公益性，增加其透明度，保證其規(guī)范操作，從而提高社會(huì)組織的公信力。

經(jīng)驗(yàn)四：政府與社會(huì)組織合作具有啟示性

縱觀世界各國(guó)政府與社會(huì)組織合作治理關(guān)系，總結(jié)公共服務(wù)供給多樣化模式，我們可以發(fā)現(xiàn)若干經(jīng)驗(yàn)與啟示。

1.政府與社會(huì)組織的合作趨勢(shì)加強(qiáng)。大量的國(guó)際性證據(jù)表明，隨著各國(guó)政府日益認(rèn)識(shí)到需要社會(huì)組織的幫助來解決它們面臨的復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和其他有關(guān)問題，世界范圍內(nèi)政府與社會(huì)組織的合作趨勢(shì)在不斷增加，并呈現(xiàn)出多樣的合作方式。在中國(guó)，“現(xiàn)實(shí)中各級(jí)黨委政府、各個(gè)部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)是復(fù)雜的、矛盾的、敏感的甚至是歧視的。有的輕視社會(huì)組織，認(rèn)為可有可無；有的否定社會(huì)組織，存在擔(dān)憂、防范和限制心理，有用個(gè)別負(fù)面典型否定整個(gè)體系的傾向；有的擔(dān)心社會(huì)組織，認(rèn)為社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)分化社會(huì)利益、激化社會(huì)矛盾、破壞社會(huì)穩(wěn)定；有的敵視社會(huì)組織，認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)決予以遏制。也有些美化社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織尤其是非法組織的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)不足”[6]。因此，對(duì)于社會(huì)組織，我們應(yīng)當(dāng)盡快更新理念，做到放心，應(yīng)該對(duì)其思想認(rèn)識(shí)上重視、信任和接受，政治上認(rèn)可，政策上支持，體制上吸納，引導(dǎo)其在黨和政府、民眾需要的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，限制其消極影響，不斷推進(jìn)政府與社會(huì)組織的合作，真正把社會(huì)組織發(fā)展成為黨和政府放心，人民滿意的可靠力量，以期有效參與社會(huì)管理與服務(wù)，給民眾提供滿意的公共服務(wù)產(chǎn)品。

2.拓展政府與社會(huì)組織的合作平臺(tái)與制度化。從國(guó)際上的發(fā)展趨勢(shì)看，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)，授權(quán)委托和政策引導(dǎo)，是國(guó)外社會(huì)組織與政府合作的三大平臺(tái)。在中國(guó)，公共服務(wù)供給主要還是由政府承擔(dān)，盡管不少地方已探索購(gòu)買服務(wù)，但目前政府購(gòu)買的參與主體主要是企業(yè)，社會(huì)組織作為參與主體的地位往往被忽視，處于不對(duì)等地位；同時(shí)，對(duì)于社會(huì)組織參與政策發(fā)展方面也沒有引起政府的足夠重視，一方面是因社會(huì)組織的政策建議角色未扮演好，另一方面在制度設(shè)計(jì)上，社會(huì)組織還缺乏參與政策發(fā)展的常規(guī)途徑。因此，我們要不斷拓寬社會(huì)組織參與購(gòu)買服務(wù)的途徑，明確地將其納入公共服務(wù)購(gòu)買的對(duì)象，同時(shí)，為社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買競(jìng)爭(zhēng)提供公平公正的政策環(huán)境，并推進(jìn)中國(guó)社會(huì)組織參與政策發(fā)展，尋求與政府合作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，真正為社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)讓渡空間，最終形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，建設(shè)服務(wù)型政府。

3.創(chuàng)建社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的良好體制、機(jī)制環(huán)境。應(yīng)當(dāng)說，中國(guó)的社會(huì)組織有了很大發(fā)展。截至2009年，在民政部所屬各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的社會(huì)組織累計(jì)總數(shù)達(dá)43.1萬個(gè)，業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工傷服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)544.7萬人，形成固定資產(chǎn)1 030億元，接收社會(huì)捐贈(zèng)440.7億元。但從國(guó)際比較看，目前中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)組織總量還不夠大，服務(wù)領(lǐng)域還不夠?qū)挘h(yuǎn)遠(yuǎn)低于薩拉蒙等人進(jìn)行比較研究的世界上42個(gè)國(guó)家社會(huì)組織的平均規(guī)模，不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和民眾的社會(huì)需求。因此，黨的十七屆五中全會(huì)提出，要“發(fā)揮群眾組織和社會(huì)組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力”，“培育扶持和依法管理社會(huì)組織，扶持、引導(dǎo)其參與社會(huì)管理和服務(wù)”[7]。為此，我們應(yīng)當(dāng)管理創(chuàng)新，進(jìn)一步創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境和發(fā)展空間，調(diào)整登記管理制度，放寬準(zhǔn)入門檻，讓更多社會(huì)組織成為合法獨(dú)立實(shí)體，促進(jìn)社會(huì)組織的成長(zhǎng)和功能發(fā)揮；建立社會(huì)組織稅收減免優(yōu)惠政策體系，進(jìn)一步落實(shí)個(gè)人、企業(yè)公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除優(yōu)惠政策等；建立健全政府配套扶持政策，健全社會(huì)組織的財(cái)務(wù)制度、職稱評(píng)定、崗位培訓(xùn)、社會(huì)保障、人事管理和信息化管理等一系列制度政策；建立健全社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)與管理合作創(chuàng)新；加強(qiáng)社會(huì)組織高素質(zhì)人才隊(duì)伍與日常管理建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)組織能力建設(shè)。

4.重視加快社會(huì)組織自身建設(shè)與發(fā)展步伐。社會(huì)組織得以生存發(fā)展的主要原因就在于它參與社會(huì)管理、擴(kuò)大公共服務(wù)、彌補(bǔ)政府和企業(yè)不足方面有獨(dú)特的功能。但從我們的調(diào)查來看，目前中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育尚不成熟，這在很大程度上影響了這些功能的發(fā)揮。因此，可根據(jù)實(shí)際情況，合理借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)，培育和支持社會(huì)組織的發(fā)展，規(guī)范其內(nèi)部治理，提高組織自身能力，加快中國(guó)社會(huì)組織自身建設(shè)步伐。

一是建立健全社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是強(qiáng)化社會(huì)組織自律機(jī)制的前提。社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建要以組織價(jià)值目標(biāo)為主旨，內(nèi)容包括組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行規(guī)范。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)有權(quán)力機(jī)關(guān)（成員大會(huì)）、執(zhí)行管理（理事會(huì)或董事會(huì)）和運(yùn)營(yíng)決策機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)；運(yùn)行規(guī)范上，三大機(jī)關(guān)之間應(yīng)形成權(quán)責(zé)明確、相互制約、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和決策科學(xué)的統(tǒng)一機(jī)制，并依照法律、法規(guī)和組織章程等予以制度化；同時(shí)還應(yīng)接受外在的監(jiān)督。這樣使得社會(huì)組織能夠做到組織獨(dú)立、運(yùn)作協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前，我們應(yīng)該根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情和社會(huì)組織管理特點(diǎn)，完善人事管理公共政策，另一方面要提高和保障社會(huì)組織的政治地位和社會(huì)地位，一方面要重視社會(huì)組織人才工作，樹立社會(huì)組織專職工作人員職業(yè)化建設(shè)目標(biāo)。在目前現(xiàn)有條件下，社會(huì)組織內(nèi)部堅(jiān)持社會(huì)化、職業(yè)化的人員管理原則，提高服務(wù)素質(zhì)，提升組織聲譽(yù)，擴(kuò)展服務(wù)對(duì)象，增加服務(wù)性收入，增強(qiáng)員工認(rèn)同感與歸屬感，吸收儲(chǔ)備人才；同時(shí)，完善包括薪酬、招聘、福利、培訓(xùn)等一系列社會(huì)組織的人力資源管理制度，發(fā)揮人力資源的積極性、創(chuàng)造性，更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是健全社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理制度。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，有效的財(cái)務(wù)管理可以提高社會(huì)組織的資金整合能力和社會(huì)公信力，促進(jìn)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)社會(huì)組織對(duì)財(cái)務(wù)管理重視程度不高，曾出現(xiàn)諸如“牙防組事件”、“胡曼莉事件”等，凸顯出財(cái)務(wù)管理方面的混亂狀況。因此，我們應(yīng)該重視社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性，建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度和科學(xué)合理的預(yù)算制度以及加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制機(jī)制，尋求在滿足公益需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，提高自身社會(huì)公信力。四是提高社會(huì)組織信息化管理水平。目前，我們應(yīng)加大信息化建設(shè)力度，提高社會(huì)組織工作效率，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展。在人員上，實(shí)現(xiàn)信息化部門和人員的組建；在管理上，運(yùn)用信息技術(shù)改造公益運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)組織的網(wǎng)絡(luò)化；在運(yùn)用領(lǐng)域，廣泛應(yīng)用于社會(huì)組織決策、籌資、營(yíng)銷、服務(wù)和信息共享等各個(gè)環(huán)節(jié)。這樣一來，定將迎來E-NPO即電子非營(yíng)利組織時(shí)代的到來。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]