地鐵建設(shè)的信貸風(fēng)險(xiǎn)分析與控制

摘 要：根據(jù)地鐵建設(shè)的概況及投融資模式，闡述在中國(guó)地鐵建設(shè)中，由于以政府投融資主導(dǎo)型為主，給地方政府造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。并通過(guò)分析地鐵建設(shè)資金中政府信用銀行貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)在國(guó)家貨幣政策收緊和土地財(cái)政收窄下，地鐵建設(shè)的銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)逐步增大的現(xiàn)狀，為金融機(jī)構(gòu)提出信貸風(fēng)險(xiǎn)控制和防范措施。

關(guān)鍵詞:地鐵；信貸；風(fēng)險(xiǎn)；控制

中圖分類號(hào)：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）06-0061-03

近幾年來(lái)，隨著全國(guó)許多大中型城市地鐵項(xiàng)目（包含城市軌道交通項(xiàng)目）的大規(guī)模上馬，在地鐵建設(shè)一哄而上的同時(shí)，相應(yīng)的技術(shù)、人才和財(cái)力等資源不匹配。按照目前各地地鐵建設(shè)的規(guī)模和速度，中國(guó)將面臨的除了安全風(fēng)險(xiǎn)之外，巨大的投資還將給地方財(cái)政造成巨大壓力，萬(wàn)億銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)驟增。

一、地鐵建設(shè)概況

據(jù)國(guó)家發(fā)改委數(shù)據(jù)，2010—2015年地鐵建設(shè)投資規(guī)劃額將達(dá)11 568億元。截至2008年底，中國(guó)已有10個(gè)城市擁有共29條城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到776公里，年客運(yùn)總量達(dá)22.1億次。北京、上海等15個(gè)城市共有約50條，1154公里軌道交通線路在建。約27個(gè)城市正在籌備建設(shè)城市軌道交通，其中22個(gè)城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)。至2015年前后，北京、上海、廣州等22個(gè)城市將建設(shè)79條軌道交通線路，總長(zhǎng)2 259.84公里。龐大的投資計(jì)劃，雖然帶來(lái)的是城市交通改善，但是地方政府的財(cái)政壓力卻是空前的。

國(guó)內(nèi)地鐵建設(shè)每公里造價(jià)高達(dá)約5億元人民幣。一般來(lái)說(shuō)，建設(shè)一條地鐵少則需要數(shù)十億元，多則需要上百億元，而建成通車后每年還需要大量的維護(hù)費(fèi)用，一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，銀行信貸資金就可能面臨風(fēng)險(xiǎn)，不良貸款將可能大量產(chǎn)生。

目前，世界上大多數(shù)地鐵公司都處于虧損狀態(tài)。香港地鐵公司是一個(gè)特例。據(jù)香港地鐵公司公布的資料，香港地鐵僅憑票務(wù)收入就可以實(shí)現(xiàn)盈利。地鐵項(xiàng)目具有社會(huì)公益性，國(guó)內(nèi)目前尚無(wú)盈利先例，地方政府不但需要準(zhǔn)備建設(shè)的資本金，歸還銀行貸款之外，還要為今后的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼。這筆投資是持續(xù)的，而且數(shù)額也是非常高的，不得不考慮地方財(cái)力是否能夠匹配的問(wèn)題。

二、地鐵建設(shè)的融資模式

地鐵建設(shè)投融資基本模式有政府投融資模式、市場(chǎng)化的投融資模式和混合模式。從上海、廣州等城市的地鐵建設(shè)情況看，目前其資金的來(lái)源主要有：一是財(cái)政投資，包括市財(cái)政資金和區(qū)財(cái)政資金；二是項(xiàng)目借款，主要由項(xiàng)目公司借入內(nèi)外債再轉(zhuǎn)投入項(xiàng)目中；三是沿線開發(fā)收益。沿線開發(fā)收益通常被認(rèn)為是解決軌道交通融資難題的一條重要途徑，但在實(shí)踐中，由于種種原因，各個(gè)城市的實(shí)際成效存在很大差異。

目前，中國(guó)地鐵建設(shè)發(fā)展雖然發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但從融資角度來(lái)看還處在初級(jí)階段，地鐵投資的特點(diǎn)，是以政府主導(dǎo)型為主，即建設(shè)基本是由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、資金籌措、工程實(shí)施和建成后的運(yùn)營(yíng)工作。建設(shè)資金來(lái)源政府財(cái)政上的多，而真正從市場(chǎng)上融資的少。

1.政府投融資模式

政府投融資模式是指政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，依據(jù)政府信用為基礎(chǔ)籌集資金并加以運(yùn)用的金融活動(dòng)。政府投融資主體是指經(jīng)政府授權(quán)、為實(shí)現(xiàn)政府既定目標(biāo)、代表政府從事投融資活動(dòng)的、具備法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其形式是按《公司法》組建的國(guó)有獨(dú)資公司。政府投融資主體以政府提供的信用為基礎(chǔ)，以政策性融資方式為主，輔之以其他手段進(jìn)行融資。資金來(lái)源渠道主要有兩類：一是政府財(cái)政出資；二是政府債務(wù)融資，包括國(guó)債資金、政策性貸款、境內(nèi)外債券、國(guó)外政府或國(guó)際金融組織貸款等。

政府投融資模式最大的優(yōu)點(diǎn)就是能依托政府財(cái)政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡(jiǎn)便，融資速度快，可靠性大。世界很多國(guó)家大城市在城市軌道交通建設(shè)初期和高速成長(zhǎng)時(shí)期，政府投融資都發(fā)揮著主要作用。如北京和新加坡地鐵建設(shè)初期政府投資比例達(dá)100%，德國(guó)曼徹斯特地鐵政府投融資占90%，法國(guó)巴黎地鐵政府投融資占80%，香港地鐵政府投融資占77%。

但該模式缺點(diǎn)很明顯：對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生壓力，受政府財(cái)力和能提供的信用程度所限，融資能力不足；不利于企業(yè)進(jìn)行投資主體多元化的股份制改制，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

2.PPP模式

PPP是英文Public Private Partnership的縮寫，即“公共民營(yíng)合作制”，主要指為了完成某些有關(guān)公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，以確保這些項(xiàng)目的順利完成。

PPP的基本特征為共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。PPP模式的本質(zhì)即通過(guò)政府政策的引導(dǎo)和監(jiān)督，在政府資金的支持下，在項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期廣泛采取民營(yíng)化方式，向公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本。地鐵建設(shè)PPP模式是根據(jù)軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在投資上將公益性與營(yíng)利性部分定量分開，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資，由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)營(yíng)利性部分的投資并負(fù)責(zé)地鐵的經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)保障、收益調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，建立適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；同時(shí)，政府部門通過(guò)采取針對(duì)性、契約化的監(jiān)管方式，確保地鐵項(xiàng)目的持續(xù)性、安全性、公益性。最終，通過(guò)地鐵項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率的提高，實(shí)現(xiàn)政府部門為市民提供的公共產(chǎn)品服務(wù)水平的提高，企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理收益的雙贏。

地鐵建設(shè)的PPP模式在世界上許多國(guó)家以及中國(guó)的香港特區(qū)都有應(yīng)用，2005年2月，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首創(chuàng)集團(tuán)公司和香港地鐵公司簽署了北京市地鐵四號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目三方合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，共同出資組建PPP模式的公司——北京京港地鐵有限公司（特許經(jīng)營(yíng)期為三十年）。近年，南京、寧波、杭州等城市的部分地鐵線路也采用該模式。

3.BT模式

BT是英文Build-Transfer的縮寫，即“建設(shè)—移交”，是由業(yè)主通過(guò)公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方，由建設(shè)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè)，項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收合格后由業(yè)主回購(gòu)，并由業(yè)主向建設(shè)方支付回購(gòu)價(jià)款的一種融資建設(shè)方式。BT方式較廣泛地應(yīng)用于國(guó)外大型基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，但在國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，尤其在軌道交通建設(shè)中尚屬于一種新型的融資建設(shè)方式。

北京奧運(yùn)支線的 BT模式，為降低奧運(yùn)支線項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目按時(shí)為奧運(yùn)會(huì)服務(wù)、與地鐵十號(hào)線工程順利銜接，奧運(yùn)支線項(xiàng)目以初步設(shè)計(jì)概算24.8億元為基礎(chǔ)，劃分為BT工程和非BT工程兩部分。

4.BOT模式

BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，即“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”。BOT實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，以政府和機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證投入資本具有獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營(yíng)和管理。所以，BOT一詞意譯為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”更為合適。

深圳4號(hào)線二期采用了BOT模式，二期工程從少年宮站至龍華新城站，全長(zhǎng)約16公里，共設(shè)10座車站，工程總投資約60億元。

三、地鐵建設(shè)的信貸風(fēng)險(xiǎn)分析

各類政府融資平臺(tái)公司，其實(shí)往往都由政府籌劃、組建設(shè)立并直接或間接出資，主要負(fù)責(zé)人由政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，受政府委托從事開發(fā)、建設(shè)等任務(wù)，名為獨(dú)立法人，實(shí)為政府附屬單位。多數(shù)政府融資平臺(tái)公司本身不具有自償能力，依賴財(cái)政撥款償還貸款。政府融資平臺(tái)公司貸款的實(shí)質(zhì)是政府負(fù)債。銀行對(duì)政府融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，很大程度上不是按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)分析，而是基于對(duì)地方政府財(cái)政收支狀況和償還能力的判斷，但又由于并不真正掌握其總體負(fù)債規(guī)模和償債能力，對(duì)借款人客戶評(píng)級(jí)和對(duì)具體貸款的債項(xiàng)評(píng)級(jí)都存在困難。

由于地鐵建設(shè)投資公司（地鐵公司或軌道公司）只是政府借債的載體，是支付銀行貸款的最終還款人，因此，地鐵建設(shè)投資公司貸款風(fēng)險(xiǎn)主要是政府信用風(fēng)險(xiǎn)及其派生的風(fēng)險(xiǎn)包括信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。

1.信用風(fēng)險(xiǎn)

大多數(shù)地鐵項(xiàng)目包含政府公益事業(yè)，經(jīng)營(yíng)收入只能是保本或虧損經(jīng)營(yíng)，因此，還款只能依靠地方財(cái)政的統(tǒng)籌安排，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患：一是部分地區(qū)財(cái)政結(jié)余較少，政府過(guò)度負(fù)債造成財(cái)政負(fù)擔(dān)較重；二是由于政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，政府投資沖動(dòng)波動(dòng)較大，既定的還款計(jì)劃可能難以兌現(xiàn)；三是城市建設(shè)投資公司的法人治理結(jié)構(gòu)存在先天缺陷，公司產(chǎn)權(quán)及項(xiàng)目收入支配權(quán)不明晰，受到地方政府過(guò)多的干預(yù)，容易造成還款資金被挪用；四是受行政思想影響，干涉財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)責(zé)任不清，只重視用款，不重視還款。

此外，銀行對(duì)政府財(cái)力及政府背景公司負(fù)債能力的評(píng)估體系尚不完善，難以準(zhǔn)確評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

一方面，政府還款不具備法律效力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》，國(guó)家機(jī)關(guān)除了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸外，不能作為擔(dān)保人，各地方政府或財(cái)政機(jī)關(guān)出具的還款承諾不具備擔(dān)保作用；另一方面，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)收入權(quán)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)權(quán)，收費(fèi)資金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行收支二條線管理，以這些收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押缺乏明確的法律依據(jù)。

3.流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

包含地鐵等城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目實(shí)行收支二條線管理，收入上繳當(dāng)?shù)刎?cái)政，再由當(dāng)?shù)刎?cái)政統(tǒng)一安排支出，資金流轉(zhuǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，容易造成貸款本息不能及時(shí)償還。

4.政策風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)今，包含地鐵建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不僅是改善城市功能的自發(fā)性需要，還是財(cái)政政策的重要組成部分，是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，投資規(guī)模、發(fā)展速度受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響較大，因此，銀行貸款存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行階段，政府為刺激經(jīng)濟(jì)而加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，銀行貸款大幅增加；在宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱階段，政府為抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，通過(guò)政策調(diào)整，部分工程可能下馬、停工，給銀行貸款帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。在今年抑制通貨膨脹的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開始出現(xiàn)資金緊張難以為繼，已進(jìn)行投資壓縮。

5.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

由于地鐵等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由政府規(guī)劃設(shè)計(jì)，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)以及低收益性、負(fù)收益影響，對(duì)其貸款存在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，主要包含規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、資本金不足風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)超前風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)施工風(fēng)險(xiǎn)等。

四、信貸風(fēng)險(xiǎn)控制措施與建議

根據(jù)審計(jì)署對(duì)地方財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，各級(jí)地方政府的債務(wù)總額達(dá)到10.7萬(wàn)億元人民幣，大約相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的27%，總體處于可控范圍。但是，有一些地區(qū)的債務(wù)率超過(guò)200%，這表明部分地方政府存在過(guò)度舉債行為，潛在風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。

債務(wù)結(jié)構(gòu)上，10.7萬(wàn)億元地方債務(wù)余額中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別占21.8%及62.6%，也就是說(shuō)，地方政府承擔(dān)著8.6萬(wàn)億元的潛在債務(wù)。從資金來(lái)源看，來(lái)自銀行的資金為8.5萬(wàn)億元，約占債務(wù)總額的80%，占到國(guó)內(nèi)銀行貸款總余額的17.7%左右，表明地方債務(wù)與銀行間的捆綁較為緊密。從資金運(yùn)用看，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)的占61.86%。從形成時(shí)間看，2008年上半年，地方債務(wù)總量約為1.7萬(wàn)億元。2008年下半年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，在4萬(wàn)億元等一攬子政府投資計(jì)劃作用下，各地的計(jì)劃投資總計(jì)達(dá)40萬(wàn)億元，其中多數(shù)資金來(lái)源于銀行貸款，直接形成了地方政府債務(wù)，致使2009年債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)了62%。2010年的債務(wù)余額比2009年增長(zhǎng)18.86%。

近期，在南京、成都、武漢、寧波、杭州等等城市地鐵建設(shè)過(guò)程中，因國(guó)家貨幣政策收緊和土地財(cái)政收窄，地鐵建設(shè)資金困難已初見端倪。可見，中國(guó)以地方政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的地鐵建設(shè)財(cái)政投融資模式，給地方政府造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因地方政府可支配財(cái)力相當(dāng)有限，無(wú)力繼續(xù)承擔(dān)二期、三期等后期工程主要建設(shè)資金也是不無(wú)可能的。

對(duì)策建議：（1）注重區(qū)域選擇，優(yōu)先投放于國(guó)民生產(chǎn)總值及財(cái)政收入總量大、增速快，城市化水平較高，且城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資運(yùn)作規(guī)范成熟的大中城市；（2）科學(xué)評(píng)估當(dāng)?shù)卣膬攤芰Γ?jǐn)慎控制信用額度，建立地方政府地鐵項(xiàng)目信用貸款償還風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金的管理、運(yùn)作和使用事項(xiàng)；（3）項(xiàng)目選擇上，優(yōu)先支持立項(xiàng)、規(guī)劃、土地和環(huán)境評(píng)價(jià)、施工等審批程序完善的地鐵建設(shè)項(xiàng)目（或地鐵線路）；（4）合理確定貸款擔(dān)保方式，建立償債準(zhǔn)備金制度，償債準(zhǔn)備金納入年度財(cái)政預(yù)算支出并設(shè)立償債專戶，歸集償債準(zhǔn)備金，確保第二貸款來(lái)源合法、有效；（5）合理確定貸款期限，按計(jì)劃落實(shí)分期還款，及時(shí)履行償債義務(wù)；（6）加強(qiáng)貸后監(jiān)督管理，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握政府信用貸款資金的使用、償還及項(xiàng)目實(shí)施情況，對(duì)貸款項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行財(cái)務(wù)審查，確保建設(shè)資金專款專用。

五、結(jié)束語(yǔ)

在前階段積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策引導(dǎo)下，銀行信貸資金大量通過(guò)政府投融資平臺(tái)投放到地鐵、城市道路改造等中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大大增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，投資風(fēng)險(xiǎn)將逐步轉(zhuǎn)移到銀行體系而埋下金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，2010年財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院等分別出臺(tái)《地方投融資平臺(tái)基本處理意見》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，要求加強(qiáng)對(duì)地方投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估及控制，其中，在全國(guó)各地蜂擁而上的地鐵建設(shè)項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)，其信貸風(fēng)險(xiǎn)尤其值得關(guān)注和防范。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]