電信改革的借鑒

中國電信和中國聯通這兩位資深球員，可能會觸犯反壟斷法并因此而吃下紅牌。

通信業者因長期壟斷通信資源，導致通信質量下降和效率低落，但卻又有特殊的產業性質，因此通信行業到底該不該民營化，以及要怎么樣改革，一直以來都是爭論不休的議題，因為這關系到整體發展、競爭力和經濟體制下的自由競爭。

其實這條通信改革之路在海峽對岸的臺灣也曾經走過，當局制定了一系列的游戲規則和監督機制，讓原先被壟斷的市場朝向了正面的發展；從政府壟斷到政府企業改造，進而再發展成市場的自由競爭，借鑒臺灣電信改革的道路，或許可以從中得到不少啟示。

政府自我的革新

由于政經環境的因素，臺灣在八十年代初期，島內所有的通信業務皆由政府下所屬的交通部電信總局所控管，當時軍警等特殊單位亦有權力占有甚至介入通信體制；但也因為政經環境的改變，以及社會要求與加強競爭力的需求，島內對于政府所有企業改革的呼聲也越來越來高，希望藉由改革把原先被政府壟斷的產業一一開放，并在市場自由化的體制內進行良性的競爭，而與民生息息相關的通信產業首當其沖。

當時政府企業壟斷了所有的通信產業，而至今這些產業都已經累積了不少資本并深入民眾生活，但政府企業的發展很難避免「吃肥養老」的趨勢，所以在經過時間的推波助瀾下，島內的通信改革在九十年代開始正式啟動；改革的第一步就是要把球員兼裁判的問題進行修正。

因此，當時島內頒布了“電信三法”（《中華電信股份有限公司條例》、《電信法》、《交通部電信總局組織條例》），明確規定了把電信營運的部分由原先政府控制的單位分出來，單獨成立了“中華電信股份有限公司”〈中華電信〉，而裁判的部分依舊是由電信總局負責，雖然當時仍然是政府企業，但把職能區分是改變政府企業這只大怪獸的首先條件。

若職能區分是奠定島內通信改革很重要的一步，那第二步就是要把政府企業單位轉型成私有化、民營化的過程；在九十年代末期，中華電信開始進行民營化的轉變，逐步開放民有參股，進而政府也開始降低對中華電信的介入，并引進私營企業的經營理念和模式。

這其中的變化在于，臺灣通信的發展遠可追至清末電報的建設，近可由七十年代后期開放簡速拔號和話中插接電話，在硬件設施與原有的條件發展迅速下，為提升產業的競爭力和與國際接軌，有無市場的競爭機制就成為中華電信這位老球員能否有能力繼續參與比賽吸引觀眾的要點。

走出改革的迷宮

改革雖然已啟動，但戰役尚未結束。原先被“電信三法”拆分出來運營的中華電信，在民營化的過程中并須要有監督者與透明化的情形下才能算是在自由市場上真正的競爭者。所以島內通過了兩種手段來肢解這頭政府企業遺留下來的大怪獸；到美國發行美國存托憑證，以及股市收盤后拍賣股份，這成功的使中華電信的股份曝露在陽光下，也讓政府持股的比例低于五成以下。

另一個問題就是誰來當通信業市場自由競爭下的裁判？最初，臺灣的交通部電信總局除了營運外，同時也負責監理的工作，但在民營化且開放民企參與各項通信業務后，為避免尚有政府股份的中華電信遭受詬病嫌疑，島內成立了“臺灣通訊委員會（NCC）”，這是負責島內的電信通訊等訊息事業的最高獨立機構。“臺灣通訊委員會”是這場臺灣反壟斷戰役的最后一把利劍，它不僅具有仲裁的功能，也具備了政府直接干預通信業自由化的效果。

至此，臺灣的電信產業已確定了全面自由化競爭的局面。

從政府所有企業的壟斷到全面的競爭，臺灣走了將近二十年的步伐；其中可以看到要為這場戰役畫下完美句點，首先是需要有確保市場的真正自由，而不是壟斷的現象。再來是要有獨立單位的監督機構，來使通訊傳播的產業健全發展，而非監理營運通吃的大怪獸。

相對的，大陸的通信市場目前尚無一部完善且明確的法規和制度來訂立出這樣的比賽規則，又政企無明確的分離便造成了不公平的競爭條件。這樣的條件正是培養出壟斷的溫床，但完善的電信法亦只是跨出市場競爭自由化的第一步，若無有效管理市場的監督者，那么通信產業依舊只是被業者們互相分食壟斷的大餅。

改革禁得起考驗

在臺灣電信產業完全自由化初期，有不少人質疑中華電信無法采取有效的戰略應對市場自由化下的競爭，會造成客戶的大量流失和失去原本市場鞏固的領先地位，其實這完全是錯誤的。中華電信目前仍擁有臺灣地區最大的客戶量，以及掌握臺灣市場主導地位和服務績效，這完全要歸功于自由化下競爭的結果。

在臺灣全面開放通信產業競爭后，各種民營通信單位如雨后春筍般的冒出，除了中華電信外，起初移動電話業者就包括了臺灣大哥大、大眾電信、亞太電信、威寶電信、遠傳電信、和信電訊、泛亞電信、東信電訊等，而固定通信綜合網絡業者包括了臺灣大哥大、亞太電信、新世紀資通等，無線寬帶接取業務（WBA）包括了威達超舜電信、大同電信、全球一動、大眾電信、遠傳電信、威邁思電信等。

在這么多業者同時競爭下，中華電信至今仍處于龍頭地位（臺灣大哥大為次位），所以民營的單位在硬件和既有的條件無法與中華電信抗衡的情況下，他們推出了許多套餐優惠服務來吸引客戶，有的把業務范圍縮小至某些區域（例如：臺灣中部、臺灣南部），更重要的是他們引入企業化經營，加強服務質量與效率，這迫使中華電信在面對自由市場的壓力下不得不做出調整來重新擦亮老招牌。

而且在臺灣通訊委員會的監督下，中華電信難具有種子球員的特殊待遇。

也正因為開放全面的競爭，提升了臺灣通信產業迅速的發展和競爭力，在這個球場上每位球員都有自由揮棒的權力，而他們質量便成為觀眾票房的保證。自由化就是要提高競爭力和效能，我們都知道沒競爭就沒實力，這是產業發展生存不變的真理。原先臺灣的第一類通信事業〈設置網絡基礎設施來提供服務或提供給其它業者租用的項目在臺灣歸為第一類通信事業〉是禁止外資進入，但隨著加入ＷＴＯ和中華電信公司化后，這項禁令也被有條件的開放，外籍球員進入臺灣通信市場，不但引進更先進的技術，也帶入國外的管理經營觀念，使得中華電信在亞洲能有一席之地。除了中華電信外，臺灣大哥大也靠著自己的實力陸續收購了泛亞電信、東信電訊、臺灣固網、臺灣電訊以打造多平臺的競爭實力，也曾經獲得臺灣《遠見》雜志杰出服務獎通訊業第一名。通信業者在球場上廝殺后，終究會有優劣勝敗的結果出現。

但沒有比較就不知道孰優孰劣，雖然市場已開放自由競爭，又有獨立機構的監督，不過中華電信在民營化前，已經具有極多數的線路和用戶，又因長期營運各種業務，既有的用戶在民營化本身已相當龐大；而開放競爭后的民營單位也多考慮成本問題，所以多數仍選擇租用中華電信的線路，因此在臺灣多數的線路仍通過中華電信的骨干網。如此不少聲音曾經質疑這樣會造成壟斷問題與減緩網絡發展速度，這是否只是一個有政府股份的民營化單位變相的壟斷？其實不然，中華電信已成為民營單位是不爭的事實，民營企業自由競爭自然不具有壟斷問題，其管理模式和發展皆已跳脫出政府企業的框架，而企業化的經營本身就會有相互依賴的經濟關系，真正的決定權還是在用戶，因為制度的保障，中華電信受制于臺灣通訊委員會的監督，以及用戶有權向相關單位舉發壟斷現象，例如：中華電信曾經推出光世代方案，堪稱上網速度可達50M，但實際上卻未達此速度，因而被民眾檢舉，消保會也認為中華電信涉嫌欺騙。

所以中華電信是被相關機構及廣大用戶所監督，不僅中華電信，只要參與球場比賽的電信業者皆受于此；中華電信目前仍具有廣大的用戶是在于它強化了品牌，使其它的民營單位放心通過它的線路，而不是不得已不通過它的線路。因此，中華電信之所以能穩定的保持它的客戶比例，并不是藉由政府企業轉型為民企之便，而是在市場開放完全自由競爭的結果，它的改造使得民眾依然在眾多選項中選擇了它。

不過中華電信在改革民營化后也不絕然坐擁所有的資源和優勢，從最近的來說，臺北市政府和臺灣智慧光網聯盟簽定臺北市光纖網絡委外建設營運案；這么大的營運案中華電信并沒有獲取，表明在開放市場里，多選擇與相互制衡來獲得機會是一個自由競爭的環境，因為硬件的建設和設備多少并不是決定性的因素，關鍵是后續服務和維持運營的質量，這才是電信改革下良性競爭的指標。

解開反壟斷之繩

從臺灣的經驗回顧中國電信與中國聯通壟斷的問題，在通信改革上，最需要改變的首先是兩家通信單位內部的質量問題，改變的辦法可以透過政府改革之手介入，借鑒世界其它地區，許多國家為了提升國企的效能和在市場上的競爭力，把民企的精神灌入國企的內部，甚至開放民間資金入股國企，讓國企的質量和道德提高以利民眾，進而幫助國企轉型。另外需要有一個監督機制，保護市場競爭自由同時保護民眾福利。

這種解決的辦法有二：第一，由國企本身的內部改造來提高國企的質量和形象；第二，通過政府保護的市場自由競爭來使民眾自由選擇，由競爭的方式來改造國企。但競爭不只是單純的引入，必須要有效的引入。如果自家門關起比武的話，那永遠都不知外面的世界。所以有效的引入競爭是很重要的一環。從另一方面來看，目前也有問題是在于通信產業的高價格，但高價格背后民眾是否有同比例的享受到應有的服務，實際上是沒有的；從臺灣的例子來說，與日韓相比，原本臺灣的中華電信網絡寬帶收費相對較高，而速度卻低許多，這就造成中華電信與其它競爭同行下它所背負的壓力，而民營化后它沒辦法躲進政府的保護傘，只好改善己身問題來讓客戶回流。

而國企與民企的差別正在于此，民企并沒有完全躲在政府的保護傘下，綜觀世界各地的民企需要有競爭力就必須提高服務質量、增強效率、以客為尊，如此才能在市場中永續生存，相較民企，國企正缺少這些特質，而它的競爭力則是在于廣大的用戶缺少選擇的權利下而形成，當民眾在缺少選擇又必須要向低質量低效能的國企單位低頭時，便很自然的就出現了是否壟斷的聲音。我們需要思考在現在電信改革之路上，我們要如何讓民眾、民企、國企甚至是提升國家形象，來達到四方全贏的局面。

又以經營的角度上來說，電信市場自由化是讓電信業者在有競爭的基礎去改變營運的態度；從臺灣的現象來看，政府企業單位的改革首要在于營運和監理的區分，也就是政企分離的局面，市場需要的是多方面的自由競爭，在競爭的過程中由用戶去擇優而取，一方面提高通信行業的水平，二來是保障用戶的使用體驗。但通信單位的民營化也難免會有國家安全問題的疑慮出現，像是民企單位有可能以巨款交換通信上的機密；而臺灣在開放外國資金進入島內電信市場時，以外國資金直接持有之股份總數不得高于百分之四十九，而直接及間接持有之股份總數不得超過百分之六十，其電信事業的董事長必須身為臺灣籍，這是在保護稀有資源與安全下所做出的權衡之計，目的都是為了促成高質量的通信環境。

但改革轉型的目標也并非要不斷的拆分，若只是拆分出更多的大怪獸，那改革也就失去了意義，便形成了目標錯置的效果。

像是臺灣的亞太固網寬帶股份有限公司更名為亞太電信股份有限公司時，原先是由政府的鐵路局接管，但為了避免臺灣干預及涉嫌內線壟斷，因此就交由東元機電經營。

反觀中國電信和中國聯通，原本中國聯通的出現是希望透過競爭來強化彼此的實力，結果卻造成劃江而治各自壟斷一方的情形出現，這樣的拆分和引入競爭并未有效的達到目標，只是讓其它的通信業者及用戶在雙層的壟斷之下叫苦連天；因此從經營上來說，政府不得過度參與市場自由化的競爭秩序，市場的競爭也需要存在一個獨立運作的監督機構。

當然，電信改革事關重大，自然不可東施效顰、囫圇吞棗，不過借鑒同文同種的海峽對岸，也曾經走過一樣的道路，遭遇相同的問題；通信產業的革新不只是在形式上的拆分以及紙上談兵，要緊的是完善大陸的通信產業環境，提高通信產業的效能、強化競爭力與技術的完善，還給通信產業一個自由競爭的市場，讓通信產業革新的速度不再像越過長城那樣翻山越嶺。