利益相關者主體視角下新生代農(nóng)民工市民化研究

2010年中央1號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》明確要求，采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題，新生代農(nóng)民工作為一個群體開始進入到政府的工作議程。而市民化作為解決新生代農(nóng)民工問題的根本途徑則引起了社會的廣泛關注，不過新生代農(nóng)民工的市民化并不是一帆風順的。在市民化的背后存在著不同主體的利益博弈和沖突，如果不能有效地化解不同主體間的利益沖突，強制性地從上而下推進新生代農(nóng)民工的市民化，有可能難以達到理想的效果抑或加大其市民化后的社會風險。本文從利益相關者主體的角度分析不同利益主體在新生代農(nóng)民工市民化中的行為邏輯，因為只有搞清楚不同利益主體在市民化過程中的行為邏輯才能為新生代農(nóng)民工市民化確定合理的市民化路徑，否則亂開藥方，損害新生代農(nóng)民工利益。

一、整體利益的宏觀邏輯：中央政府在新生代農(nóng)民工市民化中的行為邏輯

在新生代農(nóng)民工市民化的過程中主要存在中央政府、地方政府和新生代農(nóng)民工群體等不同的利益主體，不同的利益主體在新生代農(nóng)民工市民化的過程中有著不同的利益訴求和行為邏輯。為何要實現(xiàn)市民化對于中央政府、地方政府和新生代農(nóng)民工群體來說，他們有著各種不同的利益訴求，不同的利益訴求影響著他們的行為邏輯。從中央政府的角度來說，中央在考慮新生代農(nóng)民工市民化的政策時依從的是整體的宏觀邏輯，即實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化對于推進城鄉(xiāng)一體化、擴大內(nèi)需以及維護新生代農(nóng)民工各種權(quán)益有著重要的意義。

1.新生代農(nóng)民工的市民化是推進城鄉(xiāng)一體化建設的重要手段。由于長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會體制，農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展滯后于城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平嚴重滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距不斷擴大。要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的良性互動，就必須減少農(nóng)村人口的總量，實現(xiàn)部分農(nóng)民的市民化。而新生代農(nóng)民工在城市就業(yè)的事實、對城市無限的向往以及對農(nóng)村情感的逐漸疏遠決定了其市民化是一個未來發(fā)展的必然趨勢。

2.新生代農(nóng)民工市民化是擴大內(nèi)需的需要。在后金融危機時代，我國的經(jīng)濟發(fā)展受到一定程度的障礙。在促進經(jīng)濟發(fā)展的三大馬車中，出口嚴重受阻，外部的經(jīng)濟環(huán)境不佳，我國的經(jīng)濟發(fā)展必然從依賴出口轉(zhuǎn)向擴大內(nèi)需。而新生代農(nóng)民工巨大的消費潛力，決定了其市民化是擴大內(nèi)需的重要手段。據(jù)測算，如果每年有1000萬農(nóng)民工及其家庭成員實現(xiàn)市民化，完整享受城鎮(zhèn)居民的公共服務，將使我國經(jīng)濟增長率提高1個百分點。

3.新生代農(nóng)民工的市民化是維護新生代農(nóng)民工利益的重要方式。新生代農(nóng)民工權(quán)益的缺失已經(jīng)是一個不爭的事實，其就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障權(quán)益嚴重缺失。而在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元分割體系下，要想維護其權(quán)益必須實現(xiàn)新生代農(nóng)民工的市民化，使其享有與城市居民同等的公共服務。

從中央的角度來說，新生代農(nóng)民工的市民化是推進城鄉(xiāng)一體化，擴大內(nèi)需以及維護新生代農(nóng)民工利益的重要方式，因此中央政府對于新生代農(nóng)民工市民化的態(tài)度相對來說比較積極。但是中央政府理想中市民化政策目標的實現(xiàn)卻不是由中央政府單獨決定的，一系列效果的顯現(xiàn)仍然需要關注相關政策的配套及其執(zhí)行者地方政府在新生代農(nóng)民工市民化中的態(tài)度及行為邏輯。

二、區(qū)域利益的中觀邏輯：地方政府在新生代農(nóng)民工市民化中的行為邏輯

相對于中央政府從整體利益出發(fā)積極推動新生代農(nóng)民工市民化的宏觀邏輯不同，地方政府在推動新生代農(nóng)民工市民化的過程中其態(tài)度則顯得相對消極。地方政府側(cè)重的是地區(qū)利益的中觀邏輯，地方政府在考慮全面接受還是排斥抑或繼續(xù)堅持現(xiàn)狀等都與其在市民化過程中的利益選擇密切相關，地方政府的行為邏輯是區(qū)域化利益的中觀邏輯。因此地方政府從保護本區(qū)域利益和個人政績的角度，更傾向于對新生代農(nóng)民工采取經(jīng)濟上的接納和制度性的排斥，即對那些有著足夠經(jīng)濟能力的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化。因為新生代農(nóng)民工的市民化增加了地方政府的財政負擔，增加了其社會管理的難度等。

1.新生代農(nóng)民工市民化增加地方政府的經(jīng)濟負擔。新生代農(nóng)民工市民化對地方政府造成的直接壓力就是經(jīng)濟支出的增加。新生代農(nóng)民工的市民化并不是實現(xiàn)其身份的變化，而是居住的市民化、社會保障的市民化、勞動就業(yè)的市民化、農(nóng)民工及其子女教育的市民化。新生代農(nóng)民工應該享有與城市居民同等的待遇，即新生代農(nóng)民工市民化后需要享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會公共服務。而公共服務的提供基本上都是由地方政府負擔，在經(jīng)濟發(fā)展仍然作為地方政府官員主要考核指標的績效評價體系下，地方政府首先需要考慮的并不是新生代農(nóng)民工的勞動就業(yè)、教育、社會保障等民生措施。如果要推進新生代農(nóng)民工完全實現(xiàn)市民化，一系列公共服務的提供就需要中央和地方政府投入大量的資金支持。按照中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的測算，每轉(zhuǎn)變一個農(nóng)民成為城市居民需支付社會總成本約2.5萬元，2億農(nóng)民工及其子女市民化，需要支付社會總成本約5萬億元。如果沒有合理的成本分擔機制，這直接影響了地方政府對新生代農(nóng)民工市民化的態(tài)度。

2.新生代農(nóng)民工的市民化直接加大了社會風險管理的難度。地方政府經(jīng)濟成本的支出是一個顯性的支出，而社會管理成本的支出卻是一個巨大的隱性支出。新生代農(nóng)民工市民化直接增加了地方政府社會管理的難度。特別是在社會貧富差距不斷加大，社會分化不斷顯現(xiàn)，新生代農(nóng)民工社會心態(tài)多元化的背景下，如果不能解決好新生代農(nóng)民工市民化后一系列公共服務需求，就有可能造成地方社會的不穩(wěn)定，增加了社會管理的難度。比如新生代農(nóng)民工市民化后將要面臨著強烈的階層分化與沖突的風險。如果沒有有效的風險化解機制減弱社會分化以及不同群體的利益沖突，仍然難以增加新生代農(nóng)民工的社會歸屬感。而且從地方政府的角度，新生代農(nóng)民工市民化后如何有效緩解流動人口大量涌入所帶來的治安、交通、環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育等壓力，這是一件非常棘手的問題，處理不好還有可能激化社會矛盾，而這一系列市民化后的風險都由地方政府負責，這就可能弱化其對市民化的積極態(tài)度。而且在現(xiàn)有的政治體制下，地方政府之間不斷的經(jīng)濟競爭導致其更加的注重經(jīng)濟利益，而城市化后可能導致的社會管理矛盾以及經(jīng)濟支出的風險使得任何一個理性的地方政府不愿意大范圍的市民化。

當然新生代農(nóng)民工市民化對于地方政府來說，并非沒有任何的利益輸入。新生代農(nóng)民工市民化對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但人口老齡化以及民工荒成為一種常態(tài)情況下的地方政府來說還是有著很大的吸引力的，關鍵是如何處理好中央和地方不同的利益考量。中央從全局的角度希望能推動其市民化，而地方從經(jīng)濟人理性的角度考慮地方區(qū)域利益傾向于經(jīng)濟性接納，權(quán)力性排斥。因此中央制定新生代農(nóng)民工市民化的相關配套措施時不能與地方區(qū)域化利益產(chǎn)生強烈沖突，如果中央政府只給政策，而沒有處理好地方政府在市民化中的利益沖突，必然導致地方政府在執(zhí)行相關政策中的滯后。因此新生代農(nóng)民工的市民化必須維護地方政府的利益，但新生代農(nóng)民工能否最終實現(xiàn)市民化還需要考慮新生代農(nóng)民工的利益選擇，要充分發(fā)揮新生代農(nóng)民工的主體性。

三、個人利益的微觀邏輯：新生代農(nóng)民工在其市民化中的行為邏輯

大力推動新生代農(nóng)民工市民化，為其在城市安家落戶創(chuàng)造條件，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及推進我國工業(yè)化和城市化具有重要的現(xiàn)實意義。從政府的角度來看，加快實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化，不僅是破除城鄉(xiāng)分割體制改革，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要，也是擴大內(nèi)需的重要手段。在民工荒的背景下新生代農(nóng)民工的市民化可以為城市提供充足的勞動力，減少城市人口老齡化壓力以及實現(xiàn)勞動力的優(yōu)化配置。但是新生代農(nóng)民工在市民化過程中有著不同于政府的行為邏輯，從其主體性的角度來說，新生代農(nóng)民工之所以愿意市民化源于其市民化后的社會狀態(tài)能否優(yōu)于現(xiàn)狀。

1.市民化后能否享有均等化的公共服務。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務均等化的過程，在這個過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務的分享是實。因此新生代農(nóng)民工的市民化必須滿足其公共服務的需求，而在財政分權(quán)和地方政府競爭條件下，向上負責的行政管理體制，使得各地區(qū)推進城鎮(zhèn)化進程中重視開發(fā)建設、忽視民生保障的現(xiàn)象較為嚴重。如果沒有足夠的民生保障等公共服務則直接弱化了其市民化的意愿，因此要防止新生代農(nóng)民工市民化進程中與其應該享有的公共服務供給脫節(jié)。

2.市民化后能否減少其面臨的社會風險。如果新生代農(nóng)民工市民化后的公共服務需要不能得到很大改善的情況下，其將不愿意失去其市民化以前享有的各種權(quán)益，特別是對農(nóng)村土地的各種權(quán)益。因為在城市公共服務需求能力不能得到很大提高的情況下，貿(mào)然喪失其享受的原有各種福利待遇，將會給予其更多的市民化風險。特別是在經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸之時，沒有了農(nóng)村的各種保障而又缺乏城市有效的保障機制時，他們將面臨著進退兩難的境地。因此在新生代農(nóng)民工市民化的過程中不能損害其能夠享受到的原有福利體系，如市民化之前原有土地權(quán)益的保留，農(nóng)村原有社會保障體系的有效銜接等。因此為了減少新生代農(nóng)民工市民化的社會風險，應該給予其同等的市民化待遇，至少在不能增加其社會福利等公共服務時不能以減少其原有的福利為代價。每一個新生代農(nóng)民工都不愿意市民化后成為城市社會的底層群體，而應該希望能夠晉升為城市的中上層，但新生代農(nóng)民工現(xiàn)有的工資水平、工作技能以及政府能夠提供的公共服務能力很難達到這樣的一個要求。因此積極地創(chuàng)造條件減少新生代農(nóng)民工面臨的市民化社會風險是現(xiàn)時期的一個重要任務。如果市民化后的新生代農(nóng)民工不能很好地減少其在城市社會的社會風險，將會對我國政治社會穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民工家庭幸福及其個人發(fā)展產(chǎn)生一系列的負面影響。如果無法保證新生代農(nóng)民工在市民化后的利益或者基于其安全的考慮，至少市民化后要比保持現(xiàn)狀能給與其更多的福利，否則農(nóng)民工寧愿放棄市民身份與市民權(quán)利而維持原有身份的建構(gòu)與認同。

新生代農(nóng)民工作為市民化的對象又是市民化的主體，如果其不積極主動地參與市民化，那市民化的效果將會大打折扣，因此在市民化的過程中必須采取有效措施減少其市民化的社會風險，循序漸進式推進其市民化。當然新生代農(nóng)民工群體本身是在不斷分化的，如果部分新生代農(nóng)民工能夠抵御其可能遭遇到的社會風險，則需要積極地創(chuàng)造條件推進其市民化。如果在新生代農(nóng)民工沒有足夠物質(zhì)儲備貿(mào)然推進市民化并不是理想的選擇。新生代農(nóng)民工的行為邏輯決定于地方政府和中央政府在其市民化的過程中能否滿足其個人公共服務需求，減少社會風險?？偟膩砜?，農(nóng)村進城就業(yè)人員在是否永久遷移進城定居這個問題上十分謹慎和理性。如果沒有足夠穩(wěn)定的工作和收入，沒有足夠的人力資本，他們并不會盲目地流向城市。

四、小結(jié)

新生代農(nóng)民工市民化過程中存在著中央、地方和新生代農(nóng)民工群體之間不同的利益訴求，由于有著不同的利益訴求導致了他們在新生代農(nóng)民工市民化中的不同行為邏輯和利益>中突。因此在新生代農(nóng)民工市民化的過程中就需要化解不同主體間的利益沖突，完善新生代農(nóng)民工市民化的利益協(xié)調(diào)機制。

首先，中央政府要加強新生代農(nóng)民工市民化政策的頂層設計，從宏觀全局的角度設計市民化的政策方案，在不損害地方政府區(qū)域邏輯的基礎上為新生代農(nóng)民工市民化創(chuàng)造良好的條件，減少新生代農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟負擔。特別是合理負擔新生代農(nóng)民工市民化的成本，從有利于促進農(nóng)民工市民化的角度考慮成本負擔體制問題，就是要在充分考量現(xiàn)行的分稅制體制下中央與地方財權(quán)與事權(quán)合理劃分的基礎上，改變農(nóng)民工市民化主要成本由地方財政負擔的現(xiàn)有體制，逐步過渡到主要由中央財政負擔的體制上來，充分發(fā)揮地方政府在市民化中的積極性。

其次，要充分發(fā)揮新生代農(nóng)民工在市民化中的主體性。特別是在新生代農(nóng)民工群體分化以及市民化意愿和能力差異的情況下，一定要尊重新生代農(nóng)民工的主體性選擇，提高其在市民化過程中的話語權(quán)，減少其市民化的社會風險，自然而然地實現(xiàn)市民化。特別是在一段時間內(nèi)保留新生代農(nóng)民工作為農(nóng)村集體成員應該享有的權(quán)益，如原有的承包地、宅基地、林地等等要保持不變才能為其市民化減少后顧之憂。

再次，加強政府提高公共服務能力。新生代農(nóng)民工之所以愿意市民化關鍵在于其能夠享受城市社會提供的公共服務，公共服務水平的改善主要得益于政府提供公共服務能力的提高，而城鎮(zhèn)化進程本身并沒有帶來居民社會福利水平的提高，相反甚至出現(xiàn)了阻礙居民福利改善的現(xiàn)象。原有農(nóng)村居民沒有從由農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換中得到顯著的福利改善因此在新生代農(nóng)民工市民化的過程中一定加強政府提高公共服務能力。

項目基金：本文是南陽師范學院科研基金資助課題，課題編號QN2011019：“新生代農(nóng)民工社會保障制度建構(gòu)中的利益分析”之階段研究成果。

參考文獻： [1]農(nóng)民工市民化是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式戰(zhàn)略抓手[N].學習時報，2010—05—17.