國內外關于循環經濟發展模式及法律政策比較研究

上世紀90年代以來，隨著可持續發展理論的興起，出現了一系列彰顯循環經濟思想的理念，如“清潔生產”、“產品生命周期”、“零排放工廠”等。目前，在西方主要國家，發展循環經濟已經成為一股不可阻擋的潮流。西方發達國家根據自身特點，形成并發展了物質閉環性經濟的三種代表性思路，主要體現為三個層面，即企業、區域、社會。西方國家據此，逐步探索出了幾種典型的循環經濟發展模式。在這些循環發展模式的基礎上也逐步形成了各具特色的法規與政策體系。

一、國外循環經濟發展模式及法規政策概況

(一)美國循環經濟發展模式及其法規政策

1，美國循環型企業模式。循環型企業模式是企業層面的小循環范圍，又被稱為杜邦化學公司模式。基本特征是：推行清潔生產、促進資源能源綜合利用，組織企業內各工藝間的物料循環使用，減少生產過程中能源和物料的使用量，延長生產鏈條，盡量降低廢棄物和有毒物的排放，使得可再生資源最大限度地被利用，同時提高產品的耐用性等。其實質是人類對物料和能源消費最少活動的規劃和管理，要求在生產過程中，減少能源和原材料的損耗，降低廢棄物的數量和毒性，將循環經濟中廢棄物的減量化、資源化控制在生產過程中。它是一種綠色化、生態化的生產全過程污染調控模式，以期通過綠色設計、綠色生產及綠色消費等手段，盡可能實現零排放的循環生產，以達到較少甚至沒有污染物產生的目標。

2.美國循環經濟法規與政策。美國循環經濟立法模式被稱為混合立法模式，因為在美國沒有一部全國性的循環經濟法律，有關循環經濟或再生利用資源的內容都是在一些相關法律法規中所體現。如1980年修訂的《資源回收和保護法》，1990年出臺的《預防污染法》，都體現著發展循環經濟的要求。上世紀80年代中后期俄勒岡、新澤西、羅德島等州先后根據各州的具體情況，制定了不同形式的循環經濟法規。截至目前，已有半數以上的州制定了循環經濟法規。這種立法模式中，美國將循環經濟僅僅作為環境污染防治的一種方法，也就是從法律上確立環保優先序列，并實行多種經濟政策。1990年美國頒布了《污染防治條例》，第一次提出源頭防止廢物的生成是環境保護首選策略，使環境保護的重心，從末端處理轉向事前預防，從治標轉向了治本。不過，相對而言，在1970年施行的《國家環境政策法》才具有最高的環境基本法的地位。因而，這種模式又被稱為污染預防性模式。

在經濟政策方面，美國主要采用四種生態稅收、保證金政策、新鮮材料稅、填埋和焚燒稅、垃圾收費和一些稅收優惠政策等手段。這些政策有力地促進了廢舊資源的減量化和再生利用。

(二)丹麥循環經濟發展模式及其法規政策

1.丹麥循環工業園模式。循環工業園模式屬于區域層面的中循環范疇，典型代表為丹麥卡倫堡生態工業園，因此又被稱為卡倫堡模式。丹麥卡倫堡生態工業園，已經成為各國循環經濟膜拜的“圣地”。在卡倫堡生態工業園區內主要以四大企業為循環載體，其基本特征是：按照生態工業學原理，企業通過物質、能量和信息集成，形成產業問的代謝和共生耦合關系，使一家工廠的原料和能源都來源于另一家工廠的廢物排放，如廢氣、廢水、廢渣等。這樣不僅省去了各個企業末端排放物的處理費用，還降低了各自生產成本，產生了較好的經濟效益、環境效益。

2.丹麥的循環經濟法規與政策。丹麥于1991年頒布施行了《預防污染法》。該法在清潔生產和回收廢棄物一章中規定，資助采用清潔生產和回收廢棄物而大幅度減少對環境污染的研究和開發項目，同時資助有關清潔生產和回收再利用方面的信息活動。一年后，丹麥著手制定廢棄物排放和循環利用規劃，并且要求各地方政府必須制訂地區性規劃。1997年，丹麥頒布法律規定所有可燃性廢棄物必須作為能源回收利用，禁止填埋。

(三)德國循環經濟發展模式及其法規政策

1.德國廢棄物回收模式。廢棄物回收模式，屬于社會層面的大循環范疇，是在社會層面上廢棄物的回收再利用體系，又稱DSD模式。基本特征是：建立廢舊物資的循環再利用體系，實現消費過程中和消費過程后的物質和能量的再生循環。

德國的公共回收系統是指德國人用不同顏色的垃圾桶或垃圾袋分別回收不同種類的可再生利用的垃圾。德國的包裝物雙元回收體系(DualesSystem Deutschland)，簡稱DSD，亦被稱為綠點公司，它是專門組織對包裝廢棄物進行回收利用的非盈利性社會中介組織。產生之初由95家產品生產廠家、商業企業、包裝物生產廠家以及垃圾回收部門自愿聯合組成，截止目前共有1.6萬家企業加入。這些企業組織成網絡，控制著德國包裝廢棄物的搜集、運輸、分類、處理。

2.德國循環經濟法規和政策。德國是循環經濟立法最早的國家，早在二十世紀七十年代就出臺了一系列與環境保護相關的法律法規。1978年，德國在推出了“藍色天使”計劃后先后制定了《電子產品的回收制度》和《廢棄物處理法》，但在當時這些法律僅僅強調生產過程后廢棄物排放的末端處理。1986年德國制定《廢物管理法》，強調應通過節省資源的清潔生產和可循環的包裝系統，把減少廢物產生作為廢物管理的首要目標，即由末端治理慢慢向事前預防轉變。德國于1994又年推出了對世界有深遠意義的《循環經濟和廢棄物管理法》，提出將資源閉路循環的循環經濟理念從包裝推廣到所有的生產環節，把思想高度從僅僅對廢棄物做出處理提高到發展循環經濟，并且規定處理廢棄物的優先順序是“避免產生——循環使用——最終處置”。此后，德國相繼出臺了一系列相關的法律法規，如1999年頒布了《垃圾處理法》和《聯邦國家水土保持與舊廢棄物法令》，2001年制定并發布《符合環保標準社區垃圾處理及處理場令》，2002年通過了《持續推動生態稅改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年又修訂了《再生能源法》。以上法律制度的設計，開創了德國環保立法的新局面。

由上可見，德國的循環經濟立法針對性強，層次分明，體系完備。歸納起來，德國的循環經濟立法一般是在個別重點領域立法，在施行一段時間后，立法者對于該部法律的不足及先進經驗有了深刻把握后，再制定統一規范的綜合性法律。這種立法體系的優勢在于，立法經過實踐的考驗，形成成熟的立法經驗和立法理論后，再制定綜合性法律，這樣制定出的法律更具可操作性，并且節約立法成本。德國的循環經濟立法模式對世界各國循環經濟立法產生了深遠的影響。

德國現行循環經濟政策，包括廢物收費政策，例如垃圾處理費——向城市居民收費和向生產商收費(產品費)，生態稅政策、押金抵押返還政策和廢物處理產業化政策。1999年8月，聯邦環境署提出未來市政垃圾處理的指導性策略，即到2020年不但玻璃、紙類、紙板、有機廢物和塑料實現全部回收，而且其他所有的市政廢物都要完全回收。

(四)日本循環經濟發展模式和法規政策

1.日本循環型社會模式。循環型社會模式在循環經濟模式中屬于大循環范疇。日本通過立法明確對“循環型社會”加以界定，即通過減少、抑制廢棄物的產生，并以科學方式進行適當處理后，將排放的廢棄物作為資源加以循環再利用，以達到對天然資源的最低消耗和最大限度地降低環境承載的目標。循環型社會比循環型企業、循環型園區具有更寬泛的外延，是循環經濟發展的最終目標，即在一個社會內三大產業內部及各產業之間構建各種產業生態鏈，把能源、生產、消費、廢棄物、資源統一在一個生態網絡系統中，使自然生態系統與經濟社會系統有機聯系在一起，形成一個復雜的社會生態循環系統。只有置身于這種社會生態循環系統中，才能真正實現人與社會、社會與自然、經濟與自然的和諧統一，最終形成人與自然和諧相處的循環型社會。根據數據顯示：2010日本資源投入產出率提高了40％，廢棄物最終處置量減少50％，資源循環利用率提高2／3。

2.日本循環經濟法規與政策。在經歷經濟高速發展、石油危機、資源日益匱乏及嚴重的環境污染等一系列問題之后，日本逐步更新環境保護和循環經濟發展理念。2000年，日本通過《循環型社會形成推進基本法》，以立法的形式拉開了發展循環經濟的序幕，日本成為世界上第一個明確提出建設循環型社會的國家。1993年，日本在新的《環境基本法》基礎上，于2000年制定了《循環型社會形成推進基本法》，其目標和內容更為明確和詳細。此外，日本循環經濟基本法還統領兩部有關循環經濟的綜合法律，即《促進資源有效利用處理法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》。日本是當今世界上循環經濟立法最為完善的國家之一，以其完備的立法體系(基本法、綜合法、專項法)和嚴格的執法作為推進循環型社會建設的根本保障。

與德國先在個別領域進行循環經濟立法不同，日本是先有總體性的循環經濟基本法，然后再向具體領域推進。

在政策方面，日本制定了各種資金投入和稅金制度來支持循環經濟的發展，主要有預算政策，例如，自主創新類的技術開發補助金制度、生產針對廢棄物再資源化工藝設備的企業享受政府補助、對引入利用能源方面的設備如屬同行業領先的進行補貼、推進循環型社會結構技術實用化補助優惠政策等；稅收政策，例如，對符合環保標準設備增大設備折舊率，政府對廢塑料制品類再生處理設備進行特別退稅等；融資政策，例如，從事3R研究開發、設備投資、工藝改進等活動的各民間企業，改進不同情況分別享受政策貸款利率，企業設置資源回收系統，由非贏利性的金融機構提供中長期優惠利率貸款等。值得一提的是，日本具有與各法規相配套的推進基本計劃或方針。這些計劃因法規的規定而產生，目的是在法規生效后的一定時間內或某一財政年度內設定一個特定的目標，以推進相應法規的實施。基本計劃是法規內容的具體體現，也是法規得以實施的一個政策載體。

二、我國發展循環經濟的典型模式和法律政策現狀

(一)國內循環經濟發展模式

1.清潔生產模式。在發展中國家中，我國是相對比較重視環境保護并發展清潔生產的，我國循環經濟發展初期更多的體現在企業的清潔生產上。比較典型的企業有山東魯北化工、淄礦集團許廠煤礦、貴陽發電廠、貴陽鋼廠等。

山東魯北化工集團自主研發的“石膏制硫酸聯產水泥”的系列專利技術，不斷完善了企業工藝流程，形成了“磷銨、硫酸、水泥聯產”、“海水一水多用”、“清潔發電與鹽堿聯產”等生態產業鏈，解決了綜合治理磷石膏廢渣這一世界難題，取得了很好的經濟效益。許廠煤礦堅持高起點規劃、高質量建設的循環經濟理念，先后投入近2000萬元建設了10多套污染治理設施。在水污染處理方面，先后建設了礦井水處理站、生活污水治理與回用系統、電廠廢水處理系統，大部分處理后的廢水實現了閉路循環利用。在固體廢物處理方面，該礦建設了煤矸石綜合利用發電廠，每年吃掉煤矸石30多萬噸。在大氣污染治理方面，該礦煤矸石發電廠采用先進的循環硫化床鍋爐，并安裝了兩套高壓靜電除塵器，除塵效率達99％。

2.循環經濟工業園模式。這是我國現階段循環經濟建設一個主要載體，較為成功的范例是廣西貴港國家生態工業園。該園區是我國第一個國家級生態工業示范園區，也是農業循環經濟與工業循環經濟結合的典范。由蔗田、制糖、酒精、造紙和熱電等企業與環境綜合處置配套系統組成。以其中的農業龍頭企業貴糖股份為例，其原材料甘蔗制糖后甘蔗渣用于造紙，蔗渣余熱用于發電，蔗渣積水提煉出酒精，酒精廢液濃縮干燥后成為有機化肥的主要原料，這種有機肥再用于甘蔗田，避免了使用化肥給土地帶來的殺傷力。這個完整的產業鏈，被認為是“循環經濟”在企業應用中的典型模式。此外，寧東工業園、華南環保科技產業園在循環經濟實踐上也較為突出。

3.循環經濟城市模式。循環經濟城市的典型代表是貴陽，其次是包頭。貴陽是我國首家循環經濟生態試點城市。2002年以來，在全國率先完成循環經濟生態城市總體規劃；制定和正式實施了全國第一部循環經濟生態城市地方性法規。按照“政府引導，企業為主；科學規劃，點上突破；制度規范，全民參與”的發展思路。選擇典型社區(金陽小區)、生態工業、生態農業、住宅小區和消費行業等五大領域，8家循環經濟試點單位和科倫藥業有限公司，3家清潔生產試點單位等，確定首批28個重點項目，啟動了開陽磷煤化工國家生態工業示范基地、清鎮循環經濟煤化工生態工業基地和息烽磷復合肥基地等重大建設項目，構建起全市循環經濟生態城市的支撐體系。貴陽的循環經濟模式得到了聯合國規劃署等國際組織的廣泛認可。包頭市依據工業生態學的原理，將鋁電聯營、熱點聯營、能源梯級利用及工業固體廢棄物的綜合利用系統有機整合，產生了良好的經濟效益。

4.縣域循環濟模式。這一模式的典型代表是浙江寧海的混合型產業發展模式、山西交城的新型閉合工業園區模式、湖南汝城縣的資源反饋模式、黑龍江東寧縣的黑木耳循環產業鏈模式、上海城郊的“四節”農業模式。其中寧海模式最具代表性，它有兩大特色：一是利用畜牧業循環鏈，將廢物廢料“吃干榨盡”再循環利用；二是積極構筑企業內部、企業之間和產業之間的“資源循環圈”，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放。寧海模式的成功實踐說明了一個道理：一二三產業之間可以實現資源共享，產生“整體大于局部之和”效應。

5.點線面結合模式。這種模式以山東省為代表。近年來，山東大力開展“點線面”循環經濟綜合試點，從企業的小循環，到行業的中循環，再到社會層面的大循環，循序漸進、相互關聯，形成了我國發展循環經濟的一種新模式。點——就是在企業的層面上，實現資源綜合利用和循環利用，建立小循環。在我國循環經濟明星榜上，山東魯北、濟鋼、萊鋼等一批大企業集團發揮了良好的示范帶動作用。線——是在行業的層面上，拉長和擴大生態產業鏈，建立中循環。從2003年開始，紡織印染、化工、石化等行業coD(化學需氧量)排放量平均削減率達40％以上，廢水平均削減率達40％—60％，工業粉塵回收率達75％。面——就是建立生態產業體系，打造環境友好型產業群，逐步建成循環型社會，實現大循環。

(二)我國循環經濟的法律政策現狀

我國循環經濟立法最初是以單純的環境保護、防治污染為目的，如1979年頒布的《環境保護法》、1984年頒布的《水污染防治法》、1987年頒布的《大氣污染防治法》等等。隨著經濟發展過程中對環境生態要求的逐步提高，單純的末端控制的局限性不斷顯現，社會生產的全過程都需要倡導“清潔”、“綠色”、“節約”的理念，正是在這一背景下，我國從1995年到2000年相繼制定、修訂了像《固體廢物污染環境防治法》、《節約能源法》、《土地法》等一些列法律法規、規范性文件，這些法律的出臺使末端控制向全程監管轉變，由以法律規制向預防為主轉變。進入二十一世紀后，循環經濟的嘗試在我國已取得一定效果，具有宏觀指導性的、能著眼未來發展的綜合性配套法律成為經濟社會發展的必然要求，《中華人民共和國清潔生產促進法》于2002年應運而生，與此同時，《固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國節約能源法》等一批原有的法律也按照循環經濟的理念進行了修訂。而這些無疑都是給一部真正的規范和指導循環經濟發展的大法作立法準備，2005年7月全國人大常委會啟動《中華人民共和國循環經濟促進法》立法程序，2008年8月29日通過審議，2009年1月1日起開始執行。

總體上看，我國在發展循環經濟的法律政策方面已具有一定的基礎，頒布了促進循環經濟的基本法《中華人民共和國循環經濟促進法》，及《節約能源法》、《清潔生產促進法》等循環經濟重點工作領域的法律法規。但我國現行相關法律在促進循環經濟方面仍顯不足：一是國家還沒有指導循環經濟發展的總體規劃和推進計劃，沒有建立促進循環經濟發展的法律法規框架。二是促進資源有效利用的法規還不完善，缺少資源綜合利用、再生資源回收利用等方面的條例。三是已有法規可操作性還有待加強，缺少工藝及技術方面的標準，如雖然頒布了《節約能源法》，但能效標準制度工作滯后，尚未頒布機動車燃油經濟性標準，大部分工業用能設備(產品)沒有能效標準。四是缺少回收和利用率的確定及循環信息的強制公開規定等。

我國循環經濟政策目前應該說主要有稅收政策、財政政策、價格政策、產業政策和技術政策五方面組成。稅收政策主要體現在對利用工業“三廢”進行生產、以“三剩物”和次小型材進行綜合利用、廢物收購再銷售的企業予以免征、即征即退、稅收抵扣等方面的優惠；財政政策主要集中在鼓勵企業進行清潔生產，設置環境保護專項資金，以及對企業引進和使用節能、節水等工藝設備予以補貼方面；價格政策主要體現在根據經濟發展對水價計價方式進行改革，對電價分不同季節采用動態標準征收等等方面產業政策主要是通過國務院《產業結構調整目錄》對“五小企業”的清理進行了規范，對部分行業中小產能企業和一些落后工藝的淘汰提出了剛性要求：技術政策方面主要體現在《關于推行清潔生產的若干意見》和《國家重點行業清潔生產技術導向目錄》幾個文件中，鼓勵上馬一批節能減排重大技術項目，攻克一批節能減排關鍵和共性技術。

總的來講，我國關于循環經濟發展的政策系統性不強，各類政策之間缺乏銜接，沒有建立動態調整的機制；再就是國家政策只是宏觀指導，各地區缺乏配套政策，政策之間沒有縱向的承接關系，導致執行效果不好。

三、國外循環經濟法律政策模式的經驗借鑒

上文中筆者對幾種循環經濟模式及其法規政策體系進行了分析，結合國情，借鑒國外政策方面的研究工作，我國循環經濟立法應注重以下幾點：第一，我國的立法機構不適宜直接作為微觀主體加入循環經濟的發展過程，而是應通過制度安排，制定法律、法規和政策，激勵生產者和消費者通過循環經濟模式追求自身利益最大化。第二，將政策和法律有機銜接起來，在清潔生產、生態產業、廢物管理、再生能源利用等各個層次和領域，既要分別以政策和法律推進，又要注意發揮它們的整合作用。第三，要綜合采用技術推進、市場調控、經濟刺激、公眾參與、法律責任等方法。第四，在政策制定方面要兼顧全局和專門領域，在立法上要綜合考察各種模式，在我國現有法律的基礎上，既要制定統一的《循環經濟促進法》，又要充分重視其他單行法和其他法律部門的作用，加強立法。

在循環經濟法律政策體系形成過程中，要實現法律法規與循環經濟政策精神的有機銜接，取得應有的社會效益和經濟效益，在立法和政策制定過程中應堅持以下幾個原則：

第一，規劃指導的原則。要把發展循環經濟納入到國民經濟社會發展規劃之中，在編制總體規劃和各類專項規劃、區域規劃以及城市規劃的過程中，都要把發展循環經濟放在重要位置。做到規劃指導、先行先試、選擇重點行業、重點領域、重點園區為突破口，力爭有所突破。區域立法和政策制定都應以區域總體規劃的基本精神為指導，在產業耦合方面要一致。

第二，逐步推進原則。根據地區發展的實際，按照規劃和循環經濟評價指標體系，把近期建設與長期統籌規劃結合起來，研究制定重點行業、重點領域發展循環經濟的分階段推進計劃。政策保障要實現動態化調整與政策穩定性的有機結合，立法要著眼循環經濟發展的階段性特點與長遠目標的相互兼顧。

第三，共生耦合原則。按照循環經濟的理念，鼓勵發展產業鏈經濟，推動產業循環式組合。用政策和法制手段著力促進建構結構合理、組合優化、配置高效的循環經濟產業群，實現專業集成、投資集中、資源集約、效益集聚的工業經濟發展模式。

第四，技術先進原則。鼓勵和支持企業技術創新，堅持政策激勵引進消化吸收與自主創新相結合，加快有利于促進循環經濟發展的新技術、新工藝、新設備的研發、推廣和應用。同時，法律明確對落后工藝及高耗能、高耗水工藝設備的強制淘汰制度。形成發展循環經濟過程中企業運用先進技術的自覺意識。

第五，調控與市場相結合原則。堅持政府宏觀調控、政策引導推動、法律有效規避與發揮市場機制作用相結合，建立政府引導、規范、支持和鼓勵，企業為主體積極主動實施，公眾廣泛參與的循環經濟推進機制和政策支持體系。

綜上所述，柴達木循環經濟試驗區要發展循環經濟，唯一的方法是走科技發展、經濟增長和環境保護相結合的路子，對于國外成熟的循環經濟法律與政策支撐體系、基本原則和法律制度，我們必須予以借鑒、吸收和發展。

參考文獻：

[1]陳瀅，循環經濟政策法規體系研究[D].浙江：浙江工業大學，2007：21—23.