提高保險監管效率的對策探討

摘 要：保險經營的技術性、負債性、社會性以及信息的非對稱性，決定了保險業必須被納入依法監管范疇，以彌補市場失靈的負面作用。由于存在保險監管資源有限、監管理念有待完善、監管信息不透明等問題，保險業“三亂五假”現象難以從源頭上被遏制，阻礙了保險監管效率的提升。建議優化監管程序和理念，與保險公司內控相結合，充分利用信息化建設進行公示性監管，以提高監管效率、規范我國保險業有序健康發展。

關鍵詞：保險監管效率；內部控制；親周期；逆周期監管

Abstract：Considering the insurance operation is indebted，social，technical and the asymmetric information，the insurance regulatory is specially important. Because of the limited insurance supervision resources，immature principle and information of the insurance regulator， the insurance market is unordered，hinders efficiency of insurance regulatory. Insurance regulator needs to optimize regulatory principle and procedure. Besides，they should alliance internal control department and make use of public disclosure，so that can improve the efficiency of insurance supervision.

Key Words：efficiency of insurance supervision，internal control，procyclicality，counter-cyclical

中圖分類號：F840.328 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2012）01-0076-04

一、問題的提出—保險監管效率缺失

保險監管效率是在保險監管資源一定的情況下，通過一定監管模式和工具作用于被監管對象，以達到保險業規范經營、有序發展目的的動態監管過程。由于保險信息不對稱、進入壁壘相對較低以及保險的負債性和連帶性，對保險的監管具有必要性。保監會成立十多年來，建立了三支柱的監管體系，取得了一定監管效果。但由于監管理念尚不成熟、監管效率有待提高，保險市場秩序混亂的狀況未從實質上得以改變，影響了保險業形象，侵害了保險消費者的利益。審計署在2010年對主要保險公司進行審計后，總結出保險行業存在著嚴重的“三亂五假”（“保險業務亂、中介代理亂、營銷秩序亂”和“虛假承保、虛假批退、虛假費用、虛假理賠、虛假掛單”）現象。作為保險公司主要營銷渠道的銀行保險，遭到銀監會“1+3”政策的限制。保監會及其各地派駐機構在2010年簽發了約1500份行政處罰決定書，1545次高管人員被列入不良記錄、占全國保險高管的5%。大量行政處罰的存在，需要反思監管存在的漏洞或市場錯位問題。惟有有效的監管才能使市場得到良性發展，也才能使保險機構獲得真正的盈利。保險監管機構須注重監管效率的提高，在穩健、公平與競爭、成本與效率間尋求平衡。

二、我國保險監管效率缺失的原因

（一）保險監管理念尚不成熟

我國保險監管起步較晚，監管理念、監管制度、監管手段仍在逐步成熟和完善之中。首先，保險行業主管部門與監管機構合一、發展目標與監管目標合一，目標和理念的二重性難免會引發兩種角色之間的沖突。其次，監管表面化現象嚴重，偏重對現象的處理，治標不治本。監管者將大部分精力放在如何防止單個公司出現財務危機，對宏觀審慎監管的重視和理解還不夠。對以風險為基準的資本監管還沒有形成明確的方向。再次，針對混亂的保險市場秩序，監管部門保持了高壓態勢，以行政手段為主，進行“強勢監管”。市場秩序混亂給監管的強勢介入提供了合法性，但恰恰是不恰當監管本身造成了市場秩序混亂。例如在保險費率、支付中介傭金比例、銀保渠道限制方面，束縛了保險機構的創新。某些監管部門對保險公司在市場運作過程中問題的預警性不夠。最后，保險監管具有滯后性，缺乏動態監管，不能做到未雨綢繆。

（二）保險監管資源有限

相對于快速發展的保險業而言，無論是監管方式、監管手段，還是監管人員數量，均難以滿足規范保險市場發展的需要。只在省一級設立監管機構的現行保險監管組織體系，難以全面防范保險業風險、維護保險消費者利益。就保險機構數量而言，產壽險公司、保險中介各級分支機構市場競爭壓力大、合規經營問題多，對于不同情況的監管手段、監管力度在很大程度上屬于“自由裁量”范疇。保險監管的主要目標是保護保單持有人利益、保證保險市場有序運轉，但受成本約束、技術條件的制約，監管難以適應保險業快速發展的需要。監管部門既要承擔償付能力監管和保護消費者利益的任務，還要肩負推動行業改革發展的重任。

（三）對保險業順周期行為未予以重視

順周期是指金融部門與實體經濟之間動態的正向反饋機制。自2008年金融危機以來，全球開始關注金融順周期現象，提出了“宏觀審慎監管”的概念，監管部門開始意識到周期對保險業穩定經營的重要性。保險業的周期性非常明顯，在經濟復蘇階段擴張、推動經濟進一步高漲，在經濟衰退階段收縮、導致經濟進一步蕭條。順周期行為會推動經濟周期的形成，加劇宏觀經濟的周期性波動，危及宏觀經濟和整個金融體系的穩定。保險業以風險為基礎的監管方法、以公允價值為原則的會計準則和以短期業績為激勵的薪酬體制等，均具有順周期屬性。國外對保險周期的研究較早，而我國由于保險業起步較晚，還未形成完整的周期，這方面的研究較少。

（四）保險資訊混亂和失真

保險監管資源的有限性決定了采用非現場監管的效率勝于現場監管，但我國保險業信息化建設滯后，缺乏具有公信力的信息發布平臺和共享機制。在營銷員征信系統、惡意騙保黑名單和違規高管名單信息方面還未建立統一的系統。保險公司分支機構多，信息分散和失真，造成數據和信息集合滯后。2010年之前，非上市保險公司信息不必對外披露，2010年6月《保險公司信息披露管理辦法》要求保險公司于每年4月30日前在公司網站和保監會指定的報紙上發布年度信息。此后，多數非上市保險公司在自家網站上增設“公開信息披露專欄”，簡要披露了公司財務、經營風險方面的信息，但披露不規范。如對風險管理和償付能力等重要敏感信息的披露不足。雖然保監會已經建立了基本的信息化平臺，但是其所強調的信息化，主要是指運用現代信息技術及時獲得和監控保險公司的相關信息，對如何向公眾披露信息則考慮的不多。另外，保險監管部門自身信息建設和披露有待完善。

三、提高保險監管效率的路徑選擇

保險市場的健康發展，很大程度上依賴于監管的改革和完善，建議保險監管部門將保護投保人利益與增進市場效率并舉，既要基于審慎監管的需要堅持法規導向監管，又要鼓勵保險創新，逐步推行原則導向監管。要突破單純的政府監管思路，逐步構建以政府監管為核心、以企業內控為基礎、以行業自律為補充、以社會監督為動力的保險監管體系。

（一）優化保險監管理念

1. 摒棄“以保費論英雄”的監管誤區。保險公司傾向于依靠設機構、鋪攤子，通過高投入、高消耗謀求外延式擴張，忽視合規經營和業務質量。監管部門一般將保險業的粗放經營模式歸咎于保險公司的保費沖動，而監管導向的偏頗是我國保險生態環境難以凈化的重要原因之一。保監會網站和各個保監局網站上，“統計信息”一欄中僅有各家保險公司的保費規模，而評價一家保險公司服務質量的標準不僅是保險費。保險監管應淡化“唯保費規模論英雄”的粗放監管理念，對保險公司客戶滿意度、被投訴率、退保率、綜合費用率、賠付率、利潤率、償付能力充足率指標與保費規模給予同等程度的重視，引導保險公司的經營以客戶需求為導向，而不是以公司和業務人員的業績為導向。

2. 樹立動態監管理念。保險經營對象是風險，而風險是損失發生的一種不確定性，是否會發生、什么時候發生、發生后的保險賠付都是未知數，導致保險公司的承保業務存在較大風險。保險監管具有滯后性，為避免走“先發展后監管”或者“先監管后發展”的彎路，應設立一套關鍵業績指標體系，評審保險公司財務狀況，對可能出現問題的公司應及時進行風險提示。

3. 合理分配保險監管資源。相對于不斷跑馬圈地的保險機構來說，保險監管資源永遠是相對不足的。為高效使用監管資源，有必要健全分類監管制度，對保險公司總公司及分支機構的風險狀況進行科學分類、識別、評估，并根據市場變化情況動態調整風險監測體系，及時防范和化解潛在風險。根據風險評價結果識別問題保險機構，以決定監管資源的配置。對問題較多的公司，應分配較多的監管資源。對保險市場上屢查屢犯的違法違規問題，不僅查處擾亂市場秩序的行為本身，更要深入分析問題產生的原因，逐步解決造成市場秩序不規范的深層次問題。對內控好、違規頻率較低的公司可配置較少的監管資源。除了按問題大小進行分類監管外，還應按公司業務板塊進行有針對性的監管。例如，人身險的監管重點是銷售誤導，車險的監管重點是數據真實性，非車險的監管重點是費率管理、條款報備等執行情況。加大對重要信訪投訴案件的核查督辦力度，將信訪投訴多、解決不力的保險公司列入重點監管對象。

為提高保險監管效率，在充分利用自身監管資源的情況下，還可聘請外部專業力量協助監管。保險監管機構屬于具有公共管理職能的部門，根據比較利益原則從社會相關組織中購買公共服務，以提高公共管理效率、降低公共管理成本，符合國際金融業的慣例。

4. 提高監管透明度和懲罰力度，建立再監管機制。在目前制度設計下，違規收益高、成本低，直接導致競爭不公平。有必要制定有效退出規則，對惡性競爭突出、管理混亂且長期虧損以及不適應市場的機構進行有序淘汰。提高監管專業化和透明度，對違規機構、高管或員工進行嚴厲處罰，并將處罰結果公開，讓全社會監督。為保證監管質量，可建立監管問責制、再稽核等監管機制。

（二）與保險公司內控制度有效結合

保險市場出現的一些風險隱患和違規經營等問題，多與公司內控不嚴有關。一般認為內控是保險公司內部事務，外部監管不應干預。這種認識割裂了監管和內控的聯系，如果不針對內控這一環節實施監管，外部監管查處的效果會受到影響。外部監管不能替代保險機構內部控制和治理，風險防范內外互動，才能達到最佳效果。保險監管部門應通過開展現場檢查、非現場監管、監管評級等多種方式，敦促保險公司建立和健全內控制度，增強保險公司依法合規經營的自覺性，以將風險控制在萌芽狀態。治理結構監管是保險監管的三大支柱之一。2007 年保監會發布了《保險公司內部審計指引（試行）》，就建立健全保險公司內部審計體系進行了較為全面的規定。2008 年發布了《關于保險公司分支機構向保監會派出機構報送內部審計報告的通知》，進一步明確和細化了相關規定。2009 年發布了《保險公司高級管理人員審計管理辦法（征求意見稿）》。上述規章有效推動了保險公司內控制度建設。

（三）加強保險業信息應用和整合

風險大小與信息量多少成反比，充分的信息有利于消除不確定性、有助于風險分析。信息披露制度的建立與完善，可以將市場上各種信息動態化、公開化。保險的技術性較強，特別是保險的價格涉及到精算原理，成了保險業的“黑匣子”。監管機構應該在發布保險價格信息方面發揮更重要的作用。通過信息披露加強公眾對保險企業的監督、保障消費者的合法權益、維護保險市場秩序、完善保險公司的治理結構、提高市場運作效率。監管機構應協同保險行業協會和保險學會推動行業信息化進程。要利用現代信息手段加強信息應用和整合，建立保險機構和從業人員不良記錄的信息共享機制和全民監督的保險信息平臺，督促保險公司建立信息公開的長效機制。另外，財務報表是非現場監管的重要工具，有必要完善保險監管報表報送制度，全面梳理和修訂非現場監管報表指標體系，擴大信息披露的深度和廣度。

（四）進行公示監管

公示監管是指監管機構對公司經營不進行直接管制，只把重要經營信息予以公布的監管方式。公示監管可增強保險業經營活動透明度，營造一個輿論、媒體、公眾參與的公平監管環境。要擴大監管信息公布的內容范圍和公布渠道，保證企業及公眾及時獲取相關信息，提高保險監管的透明度。例如在解決保險公司“理賠難”問題方面，應建立健全行業的理賠服務質量評價體系和相關信息披露機制，準確、全面披露公司服務質量，利用行業內或社會輿論影響力給保險公司施加壓力。

保監會應對官方網站進行全面改版和升級，重點建設信息公開平臺、公眾教育平臺、市場互動平臺、在線服務平臺、在線查詢平臺。保監會目前要求保險公司定期報送通用會計準則財務報表和償付能力報告，但上述信息并未對外公開。建議保監會對各家保險公司的報表進行整合、歸納并定期公開披露。

（五）嘗試宏觀審慎監管

2008年的全球金融危機說明微觀審慎監管具有短視性和片面性，加強宏觀審慎監管已經成為金融業共識。宏觀審慎監管有兩個維度：一個是縱向維度，一個是橫向維度。縱向維度關注周期的變化對于金融穩定的影響，橫向維度關注各種金融機構之間交互的效應。隨著經濟周期的演變，保險面臨的風險因素不斷增加。保險監管部門除了進行“三支柱”監管外，還應關注保險業所處的周期，應實施逆周期監管。

1. 關注保險周期。周期性波動主要源于保險業自身經營策略的改變。我國保險業歷史雖然悠久，但是由于正式復業是在二十世紀80年代，雖然目前保費年增長高達30%，但這是新型壽險非理性增長和人口紅利推動的結果，難以保證具有持續性。在經濟波動的市場環境中，保險業要實現穩健發展和可持續發展，必須正確認識保險市場與經濟周期的關系，以切實增強行業抵御經濟周期性波動的能力。國內外的研究顯示：相對于非壽險，壽險業發展與經濟周期具有更為緊密的聯系。同時，保險周期波動受宏觀經濟波動的影響較大，引入逆周期的監管機制對于穩固我國保險業發展非常重要。保險監管機構應加大對保險周期的關注。這不僅有利于更好地區分保險業的長期增長趨勢和短期周期性波動，而且有利于對監管政策和產業政策的短期、長期影響及作用做出合理評價與判斷，有利于促進監管政策和產業政策長期化、穩定化。

2. 進行逆周期監管。保險監管部門應實施逆周期監管，以提高行業應對經濟周期性變化的能力。一方面需要通過實施逆周期監管政策、建立行業逆周期機制，防止順周期行為加劇保險業波動。另一方面要根據經濟周期性變化，指導保險公司在風險計量模型和風險參數賦值上采取周期資本要求、動態撥備制度等政策工具，緩解監管規定、會計準則等外部規則的順周期性。動態撥備制度作為一種緩解準備金順周期特征的宏觀審慎監管政策工具，在原理上與逆周期資本相同，即在經濟上行時期提高撥備計提，以抵銷經濟下行期內急速上升的準備金要求，反之亦反是。建立動態撥備制度的指導原則是提高準備金計提的前瞻性。通過這種方法，保險公司可以在經濟上行期為未來可能的經濟下行期預先提取準備，同時抑制了保險公司自身規模的過度擴張。盡管動態撥備制度能夠在實踐中得到一定程度應用，但是，計提準備方面的主觀性可能會帶來會計操縱等后果，因此平衡前瞻性和真實性是該制度設計需要解決的問題。目前逆周期乘數的計算方法尚無一致結論，建議將GDP增長率、保費規模增速、資產價格上漲幅度等宏觀經濟指標中的一種或幾種通過技術方法轉化為反映宏觀經濟狀況的逆周期乘數，但如何使其更全面地反映宏觀經濟周期特性還需要進一步研究。除此之外，為了減少經濟周期帶來的不確定性，保險公司應借助產品的多元化和多領域擴張來分散風險。

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（責任編輯 耿 欣；校對 SJ）