戰略性新興產業科技體制改革研究

摘要：發展戰略性新興產業已成為世界主要國家搶占新一輪經濟和科技發展制高點的重大戰略。培育和發展戰略性新興產業，至關重要的是發揮科技體制支撐作用，并以此作為突破關鍵核心技術，提升技術成果轉化成效，擴大產業化應用范圍的重要手段。本文將從戰略新興產業科技體制現狀分析人手，深入探究制約科技體制發展的主要原因，并提出相應的改革主要方向和政策建議。

關鍵詞：戰略新興產業；科技體制；改革；政策建議

中圖分類號：G124 文獻標志碼：A

1 戰略性新興產業科技發展及體制現狀分析

經過30多年的探索與發展，我國科技體制在體系結構、運行管理機制、創新主體活力與能力等多方面都發生了顯著的變化，取得了重大進展，有力地保障和支撐了國民經濟的建設與發展。在戰略性新興產業領域，科技體制也發揮了重要作用，取得了明顯成效，主要表現在4個方面。

一是以戰略性新興產業為核心的科技體系結構得到優化，形成了多元化的創新主體格局。我國戰略性新興產業領域中的科研力量和科技資源已基本形成了以各級科研院所、高校、企業等各具優勢和特色的主體模式，戰略性新興產業科技系統結構布局得到重大調整。戰略性新興產業科技體制格局已基本形成。

二是戰略性新興產業科技管理和運行機制發生了重要轉變。隨著市場配置科技資源的基礎性作用機制不斷凸顯，扭轉了過去主要依靠行政手段管理科技工作的局面，競爭擇優機制在戰略性新興產業科技資源配置、重大科研項目攻關中逐漸發揮出其主導作用。

三是政府部門所屬科研院所改革取得重要突破，機構活力和創新能力明顯增強。通過改革精干了科研隊伍，戰略性新興產業中的科研院所數量結構得以優化、技術能力和創新研發水平大幅提升。伴隨著研究水平和能力的提升，約一半以上的開發類院所轉為或進入企業。

四是戰略性新興產業科技發展與經濟社會發展的結合更加緊密，科技對戰略性新興產業長遠發展的支撐和引領作用進一步凸顯。在重大工程中，我國攻克了一批長期制約發展的重大關鍵技術，支撐了三峽工程、青藏鐵路、西電東輸等關系民生和發展的重大項目。

(1)節能環保產業。2010年總產值達到2萬億元，增速達到了15％左右，大幅超過了工業領域的平均增速。但缺乏相應的資源保障、稅收優惠等具體政策安排現象依然存在；由于區域科技水平發展的不均衡，導致地方政府缺乏配套實施的政策手段；政策呈現“超國民待遇”傾向，對節能環保產業內的國有大中型企業和中小企業，特別是民營企業在該領域內的科技發展權利，存在變相差別對待的情況。

(2)信息技術產業?，F階段，在通用技術標準制度、包括三網融合、物聯網、云計算等核心技術攻關機制、集成電路、新型顯示、高端軟件、高端服務器等行業在內的專利制度、數字虛擬、文化創意等領域知識產權制度等方面，面臨著巨大挑戰和壓力。

(3)生物科技產業。在國家技術創新體系、知識產權保護制度、產學研合作機制、生物安全法律法規及相應的技術標準體系、生物產品市場準入制度、安全與發展并重的藥品安全監督管理、嚴格的病原微生物實驗室生物安全管、轉基因生物安全管理、重大疫情防控和防止外來生物人侵機制等方面存在較大的完善空間。

(4)高端裝備制造產業。是現代制造業的高端部分，既包括高檔數控機床與基礎制造裝備、自動化成套生產線、智能控制系統等，也包括航空航天裝備、軌道交通裝備、海洋工程裝備等技術密集、附加值高、成長空間大、帶動作用強的高端裝備制造業，產業的組成較為復雜。雖然，圍繞能源工業、材料工業、交通運輸業及航空航天工業等產業的迫切要求，我國已開發出了一批具有自主知識產權的高端裝備。但其科技發展機制依然延續著計劃經濟時代的特征，管理模式的條塊化分割較為明顯，特別是在通用技術研發、共性關鍵技術轉讓等方面存在一定程度的制度障礙。

(5)新能源產業。是高技術、高投資、高風險的新興產業。目前，除水力發電、太陽能熱利用和沼氣外，我國其他新能源的技術水平仍然偏低。我國新能源產業“兩頭在外”的發展格局，即90％以上的原材料和90％以上的市場均依賴國外的問題十分突出，核心技術多依賴國外，技術對外依存度高。設備、制造技術落后，加之新能源資源評價、技術標準、產品檢測和認證等體系不完善，人才培養不能滿足市場快速發展的要求，導致新能源產業技術轉化總體能力偏低。

(6)新材料產業。作為在國民經濟中發揮重要基礎性和先導性作用的高技術產業，新材料產業的發展潛力巨大。受此影響，地方政府紛紛將新材料產業作為本地區優先發展領域，中科院系統和中央所屬與材料相關的科研機構超過100家，設置材料類專業的高校占普通高等高校的66％，列入“211工程”的高校中，設置了材料類專業的占到88％的比例，材料領域的工程技術研究中心有44家，占國內全部工程技術研究中心的30％，形成了一整套基礎科技研究與開發的國家科技計劃體系。于此同時也存在一定問題：即產業缺乏整體性布局，科研能力過度集中，技術創新規模效應較弱，資源保障與整合機制不完善、缺乏技術創新的風險保障體制等方面。

(7)新能源汽車產業。在電池系統集成技術、大規模生產工藝設計、生產過程質量和成本控制等方面，與國外先進水平仍有較大差距。在新能源汽車產業技術發展方向和最終目標的確定上較為模糊，現階段重點發展的混合動力車和電動車是不是最終產品，并不十分明確。電動車開發剛剛起步，總體上還處于初級探索和跟蹤外國技術階段，主要設備和材料都依靠進口。發展新能源汽車產業需要集中解決的問題，包括技術路線問題、關鍵核心技術問題、投入問題、政策支持問題等，亟需制定系統性解決方案。

2 戰略性新興產業的科技運行機制現狀

戰略性新興產業的科技運行涉及組織架構、主體作用機制、自主創新機制、科技政策機制和資源配置機制。主要特點如下。

2.1戰略性新興產業的科技組織架構

科技發展的管理與實施的組織架構作為支撐戰略性新興產業科技體制運轉、服務戰略性新興產業技術提升和進步的主要框架體系，其完善與否將直接影響到工業和信息化領域科技體制運行的效率。當前，我國涉及戰略性新興產業科技發展的組織結構，如圖1示。

不難看出，當前的戰略性新興產業科技組織架構，基本沿襲了工業和信息化領域科技體系布局的特點，同時也呈現出戰略性新興產業有別與其他產業的鮮明特點。主要體現在：①戰略性新興產業中，企業科技產業化研發組織呈不斷壯大趨勢，并逐漸取代原有的科研機構和院校成為科技體系的主體；②戰略性新興產業基礎科研和原始自主創新成果由科研院所、院校實驗室壟斷的局面正在被以企業、科技中介機構為代表的新興主體所打破；③在戰略性新興產業對科技發展的迫切需求引導下，國有科研機構和院校紛紛開設相應領域和專業的研究方向，以便搭乘上戰略性新興產業發展的快車。

2.2戰略性新興產業科技主體作用機制

戰略性新興產業中科技體制中的主體是由需求者、企業、科研機構以及政府管理機構形成的綜合體。在戰略性新興產業科技發展過程中，各自又扮演著不同的角色。同時，也承擔了不同的主體作用，只有綜合主體的相關方能充分發揮其在各自領域內的主體作用，科技體制才能更好地支撐戰略性新興產業發展能力和水平的提升。

政府管理機構和技術需求方在戰略性新興產業科技體制中扮演著引導主體的角色，其職責主要是在戰略性新興產業科技發展過程中，從需求角度和規范性、科學性角度，對科技發展給予市場化和行政化的引導[3]。技術需求方，通過市場化的手段，引導戰略性新興產業運用有效資源，為其所需產品和技術進行集中攻關和生產。而政府則從科學發展角度對相關技術領域的發展加以行政干預和調整，使戰略性新興產業的科技發展軌跡始終保持在可持續發展的軌道上。企業和科研機構在戰略性新興產業科技發展過程中，承擔著實施主體的角色。其中，又以企業為科技發展的核心，科研機構作為輔助性主體，發揮著基礎性輔助作用。

2.3戰略性新興產業自主創新機制

增強自主創新能力是發展戰略性新興產業的中心環節。戰略性新興產業如果沒有自已的核心技術作為支撐，就會變成沙灘上建的大廈。戰略性新興產業自主創新不僅關系未來主導產業競爭，而且關系國家經濟安全和國家競爭力的提高。分析戰略性新興產業自主創新過程所面臨的背景和各種問題，把握好產業自主創新的規律和機制就顯得尤為關鍵。

戰略性新興產業的自主創新機制包括：集成創新機制、聯合攻關機制，國際分工合作機制，技術引進機制、技術消化吸收與再創新機制等?，F階段，戰略性新興產業在技術發展層面均表現出缺乏自主核心技術的現象?，F階段在戰略性新興產業所涉及的很多領域內的自主創新機制正在向加強國際間合作攻關、技術引進、吸收與再創新等方向發展。

2.4戰略性新興產業科技政策機制

戰略性新興產業的科技政策機制，在結構層次上可分為：法律、部門規章、地方規章3個層次；從形式上分可以分為：法律法規、發展規劃、指導意見、實施細則等幾種形式。戰略性新興產業的科技政策，從內容上分可以分為：科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創新、創造和保護知識產權、科技創新基地與平臺建設、統籌協調等8個方面。

科技投入政策主要通過財政資金激勵發揮對企業進行自主創新的引導作用，其最終目的是引導企業在研發領域投入更多的資金，進行更深入的研究，從而提高企業的科研創新能力。因此，關于配套資金規定是科技投入政策發揮引導和杠桿作用的關鍵；現行稅收激勵政策既包括對企業在研發、硬件購買等活動中的稅收補貼，也包括對風險投資商以及中介服務機構從事科技創新領域投資和服務的稅收優惠；金融政策對科技創新企業的支持主要體現在引導金融機構對不同規模的科技創新企業予以資金支持、加快資本市場調節、提高對科技創新企業的保險等幾方面；政府采購本身是以提高財政資金使用率、減少腐敗為目的的一類政策，同時，在市場經濟環境下，政府采購中的一些傾向性政策也能夠對市場起到一定的導引和示范作用，因此通過政府采購政策中對科技創新產品傾斜鼓勵企業自主創新活動也成為可能；目前出臺的相關政策僅僅針對了技術引進這一個環節。對引進技術到消化和吸收沒有相應的政策對應，不能確保技術轉化是否及時到位，也沒有相關的政策來協調參與方的技術利益糾紛；知識產權相關政策不僅提出了加強知識產權服務的方向，也可進一步推動企業積極參與制定國際標準，實現技術標準方面的整體提升和完善；在科技創新基地與平臺建設政策中，諸如國家工程研究中心、國家工程實驗室的管理辦法與企業相關性不高，受訪企業較為關心的是有關大學科技園、科技企業孵化器、高新技術產業開發區等平臺的管理辦法；目前，出臺的配套政策中的統籌協調政策主要集中在鼓勵民用技術向軍用領域轉移，允許非公經濟參與攻防科技領域建設的方面。上述政策雖然實現了準入，一定程度上可以拓寬企業的產品市場，但國防領域專業化程度較高，針對的企業面實際較窄。

2.5戰略性新興產業科技資源配置機制

戰略性新興產業科技資源配置機制，包括：一是資本配置機制，特別是引入社會資本后的市場化資本調配機制；二是人才配置機制，特別是戰略性新興產業科技發展的高端人才的培養和儲備機制；三是技術配置機制，特別是對戰略性新興產業發展至關重要的高精尖設備的采購、研發和配置的市場化引導機制。

戰略性新興產業資本配置機制，主要體現在技術與產品相對成熟的領域，以政府財政資金為引導，以民間資本為核心的配置模式；在技術和產品尚處于探索階段的領域，以政府財政資金為核心，鼓勵和引導民間資本對未來一段時期可能進入大規模產業化發展的領域進行投資；戰略性新興產業人才配置機制基本延續了傳統的引進、培養和儲備多管齊下的模式，對于高端人才的配置基本還停留在引進階段，戰略性新興產業科技發展所需要得高端人才培養和儲備機制還有待進一步建設；戰略性新興產業在技術資源分布上呈現出較為集中的特點，且集中的對象多為科研機構，在基層企業中則表現得較為分散。對于關鍵技術設備的引進也多由資金雄厚、擁有一定壟斷優勢的國有大中型企業所壟斷，技術資源流轉機制有待進一步完善。

3 戰略性新興產業科技體制主要存在問題及原因分析

當前，工業和信息化領域科技體制的發展與培育和發展戰略性新興產業的需要不相適應，致使戰略性新興產業發展中的科技創新的技術路徑不明晰，輻射作用不突出，產出效應不明顯。主要問題表現在：一是缺乏具有產業發展引領作用的核心技術。許多領域還處于起步和跟蹤模仿外國技術階段，集成創新、聯合創新等創新模式未得到廣泛采用；二是科技管理條塊分割，面向產業化發展的科技資源投入力度小，渠道分散，缺乏人才、資本、市場等資源統籌保障機制；三是產學研脫節，創新乏力，科研活動與產業發展之間缺乏良好的信息溝通與互動機制；四是一些新興產業無序發展。一些地方熱衷于鋪攤子，搞重復建設，產能布局高度集中在產業鏈低端，造成新興產業發展庸俗化。具體原因包括：

3.1戰略性新興產業的科技發展缺乏統籌規劃

由于戰略性新興產業具有高前瞻性與高風險性，因此其自主創新特別是原始自主創新活動，就區別于一般意義上的自主創新。這就需要形成一整套從制度、資源、以及成果上進行一定范圍內的協同組織、科學保障的體制機制，以避免由于風險超出單個個體承受范圍，而產生的某些領域技術創新停滯的現象。但受制于現有的科技體制，戰略性新興產業自主技術創新缺乏統籌規劃和有效的組織保障。

3.2戰略性新興產業科技管理的行政色彩濃厚

科技管理的行政色彩主要體現在三個方面：一是與戰略性新興產業有關的科研組織的行政層級特點明顯，影響到科技創新與攻關的成效；二是信息溝通與交流機制的行政特點明顯，影響到對科技創新方向的把握；三是科技管理體系結構復雜，程序繁瑣。313戰略性新興產業缺乏配套的高端科技人才

人是科技創新的力量源泉。戰略性新興產業的科學技術發展離不開人，特別是領域內的專家領軍人物，只有擁有了這樣一大批尖端人才，才能從根本上解決戰略性新興產業科技持續發展的動力問題。因此，在戰略性新興產業科技體制中，對尖端人才的培養機制的建設工作，永遠是首要考慮和解決的問題。3.4戰略性新興產業科技成果轉化機制存在缺失

一方面，由于歷史原因，我國長期以來形成了軍用科技和民用科技并行發展的科技管理體制。在大工業發展的背景下，打通軍用科技和民用科技之間的科研成果轉化壁壘，建立行之有效的技術轉移、聯合研發的機制，將有助于戰略性新興產業科技領域的軍民融合式發展。另一方面，民用科技的市場化運作也與產業發展需要存在距離，不少科研成果難以得到產業化應用，逐步失去了市場價值。

3.5戰略性新興產業的科技政策制定與協同機制有待完善

戰略性新興產業的很多領域都是交叉學科，因此，在科技政策制定和實施過程中，將牽扯到多個部門、多個地區。而不同部門在宏觀科技政策制定和協同方面，由于部門利益化特點，導致政策制定和執行的效率相對較低。政策在很多時候無法形成合力，進而分散了資源，也拖延了寶貴的發展時機。以生物產業為例，戰略性新興產業中的生物產業包括動植物研究、基因工程、藥物研究等多方面，因此管理部門除工業和信息化部以外，還包括農業部、林業部、衛生部等部門，政策制定及實施過程中，常會出現多頭指導和真空地帶，在一定程度制約了生物產業快速良性發展。

3.6戰略性新興產業的技術發展缺乏統一規劃

戰略性新興產業的發展不僅涉及國家整體發展利益，在一定程度上也是地方發展利益的體現。現階段，由于各地蜂擁發展戰略性新興產業，而導致各地方在技術、人才、以及資本方面的大量浪費，在建設和研發方面重復多次投入的問題已經逐漸顯現。與此同時，社會對戰略性新興產業在具體領域的劃分問題上，存在一定分歧，導致相關產業和地區在發展過程中，以戰略性新興產業的名義大肆擴張規模、霸占資源。

4 推進戰略性新興產業科技體制改革的主要任務

(1)在綜合管理機制方面，一是要進一步弱化各級工業和信息化主管部門對所屬科研組織機構的行政管理色彩，特別是在資源配置過程中要盡量消除行政干預；二是工信部和各地工業和信息化主管部門要統籌建立全國和各地方的戰略性新興產業科技發展規劃體系；三是要由國務院牽頭，工業和信息化部組織，多部委共同參與的戰略性新興產業科技管理協同機制，同時建立，工業和信息部與地方政府之間的針對地方戰略新興產業科技發展的協同實施機制。

(2)在能力培育機制方面，一是要根據戰略性新興產業科技發展的特點，在高等院校廣泛設立與之相關的研究專業和科研機構；二是要建立戰略性新興產業高端科技人才引進機制，引導國外該領域高端人才加盟我國戰略性新興產業科技發展。三是，要深化“產學研”合作機制，豐富和創新“產學研”合作模式，加強對產業化前景較好的“產學研”項目的行政扶持力度。

(3)在創新發展機制方面，一是要在戰略新興產業內確立主次分明，梯次配置的研發組織體系，特別要在工業和信息化領域內明確設立戰略性新興產業科技發展的核心研發機構，以便集中和調配優勢資源，合理規劃研究方向和實施路徑。二是要將戰略新興產業科技創新機制同新興工業化發展的大背景相結合，突出其在各產業科技間相互融合、相互帶動、相互促進等方面的功效。三是完善以市場經濟規律為主導，行政調控為輔的戰略性新興產業科研成果轉化機制。四是進一步深化國內外政府管理部門、科技研發部門、以及企業在戰略性新興產業領域內的交流機制，包括人才交流、信息交流、以及技術交流機制。

(4)在保障激勵機制方面，一是要完善戰略性新興產業知識產權保護法律法規，將戰略性新興產業科技成果保護作為我國今后一段時期內的主要工作重點和方向。二是要形成支撐和保障戰略性新興產業科技發展的風險防控機制，最大程度地分擔和減輕企業在研發和產業化等階段所承擔的高額風險。三是確保戰略性新興產業科技發展資源得以優先保障，在包括融資投入、專利保護、設備引進、人才培養等多方面提供資源的有效保障。四是正業和信息化部要對戰略性新興產業科技研發和產業化領域內，取得突出貢獻的企業和個人進行獎勵。

5 推進戰略性新興產業科技體制改革的政策建議

(1)設立戰略性新興產業科技創新專項協調各有關部門和地方，統籌對戰略性新興產業發展中的科研機構創新、企業技術創新進行資助和引導。以貸款貼息、無償資助和資本金投入等方式，通過支持技術引進、成果轉化和技術創新，培育和扶持戰略性新興產業科技發展。

(2)由工業主管部門牽頭，在承接《國家中長期科學和技術發展規劃剛要》精神基礎上，立足工業與科技互動發展，突出戰略性新興產業科技發展主線，制定國家工業科技發展綱要，明確工業科技發展的戰略目標、重點領域、主要任務、實施途徑和保障措施。

(3)建立特定戰略性新興產業科技發展委員會。該委員會在科技政策制定、政策實施、以及政策反饋等方面形成有效協調和統一的工作機制，為戰略性新興產業科技發展形成政策合力提供頂層制度保障。同時，考慮到中央和地方政府，在戰略新興產業科技發展有關政策執行過程中存在落實難的問題，建議由工業和信息化部指導地方政府成立戰略性新興產業科技區域發展委員會，負責相關科技政策的協調實施。

(4)在戰略性新興產業較為集中的地區，設立包括節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等在內的戰略新興產業科技“產學研”基地。并從技術服務、產業化指導、平臺建設等多角度，構建相應科技發展服務機構，為重點技術攻關和產業化提供及時有效的支撐。

(5)建設支撐戰略性新興產業科技發展的基礎研究體系，在高等院校建立適合略性新興產業技術長遠發展的專業設置系統，將戰略性新興產業技術作為高等院校在今后一段時期內人才教育和培養的主要方向，其中對交叉學科的設置要作為構建的重點。同時，在部屬高校院校和科研機構中，對具備戰略性新興產業技術研發和產業化研究能力的機構，設立戰略性新興產業關鍵性技術重點實驗室。

(6)建立戰略性新興產業科技研究機構評級機制，包括一是對重點戰略性新興產業技術領域內的科研機構的研究人員結構、自主創新能力、資源保障水平、成果先進性和實用性等方面做出科學評價，并將此評價結果，作為科研機構申報專項基金、重大項目等方面的資格評定標準；二是對以產業化為目的企業和科技組織，在戰略性新興產業技術產業化研究方面進行及時科學評價，以便將此結果，相關科技政策執行的依據。