以淘汰落后產能方式解決產能過剩問題

[摘 要]本文辨析了落后產能和過剩產能的定義，認為淘汰落后產能是消除過剩產能的必要經濟手段，并指出淘汰落后產能工作應同時兼顧地域性和發展性。

[關鍵詞]落后產能 過剩產能 地域性 發展性

《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發〔2010〕7 號）發布后，淘汰落后產能成為各地方政府的工作重點。2011年，全國18個工業行業淘汰落后產能，共涉及2255家企業。江蘇省在2011年的淘汰落后產能工作中自加壓力，超額完成了國家布置的淘汰任務。一方面，焦炭、水泥、造紙和印染4個行業淘汰產能均超過國家任務；另一方面，也淘汰了不在國家淘汰任務中的煉鋼、鉛冶煉、紡織、化工、白酒、鑄造、金屬制品7個行業的落后產能。江蘇省“十二五”期間計劃淘汰落后產能如表所示：

表 “十二五”期間江蘇省計劃淘汰落后產能（分行業）

單位：制革萬標張、印染萬米、鉛酸蓄電池萬千伏安，其余萬噸

一、淘汰落后產能與消除過剩產能應采取不同手段

產能落后，是指生產企業、設備、工藝低于國家標準或行業標準、對資源、環境、安全、質量產生負面影響，屬于技術范疇。企業、設備、工藝的產能落后與否，應當從兩個方面予以界定。首先，在政策上必須明確凡是危及人身安全、嚴重污染環境、嚴重浪費資源、不符合質量標準的，必須淘汰；其次，考慮到行業的發展和產能的現狀，在工藝、技術、裝備、規模、能耗、環保、安全、質量等方面制定具體標準，限期淘汰。

產能過剩，是指盲目投資、低水平擴張等原因引起的產能利用率低下，屬于市場范疇。產能過剩表明市場對相關產品的需求小于供給，部分產能被無效釋放，對整個經濟社會而言是產能的損失。實際中常用產能利用率、企業存貨水平、市場占有率、利潤率等指標來衡量產能的過剩與否。

產能過剩并不適宜用行政的手段予以調節，以鋼鐵行業為例，國家預測2009年粗鋼消費量為4.3億噸，然而實際消費量為5.7億噸。近年，面對國家的行政干預，鋼鐵行業一方面價格持續上升；另一方面，上半年行業利潤率同比下跌0.4個百分點（3.14%）。這種矛盾的現象表明市場的供求狀況是決定產能過剩與否的根本，政府的干預只會帶來負面的影響。

二、淘汰落后產能是消除過剩產能的必要經濟手段

鑒于落后產能與過剩產能的差別，日本在上個世紀中葉已意識到，落后產能可以通過行政干預、強制淘汰的手段予以禁止，而過剩產能只能通過市場手段自發調節，但是政府應當給予一定的引導。基于這樣的論斷，日本在1956年出臺了《纖維工業設備臨時措施法》，一方面對設備的準入設置了門檻，另一方面對舊設備的報廢給予了財政補貼。1964年出臺的《紡織工業設備等臨時措施法》嚴格規定了企業必須廢棄兩臺舊設備才能添置一臺新設備。1974年的《紡織工業結構改善臨時措施法》更是將淘汰過剩設備的范圍擴大到了整個紡織工業。據統計，截至1981年，日本用15年的時間淘汰了1966年織機數量的三分之一和精紡機數量的五分之二。

現階段，我國部分行業產能過剩和產能落后的問題長期共同存在，有必要借鑒日本的經驗，通過行政干預淘汰落后產能，最終達到產能供求平衡。以淘汰落后產能的方式消除過剩產能有三點好處：

1.不直接影響主要生產企業產能。工業是國家經濟的命脈，產能存在不合理問題的企業不論大小，上下游都牽動著無數行業。行政手段對優秀企業的干預能力遠強于中小企業，而落后產能往往集中在中小企業，行政干預會導致優質產品的減少，粗制產品的增多，產能過剩問題最終淪為產能的低水平。

2.基于產能質量區分選擇性淘汰。過剩產能的界定并不區分產能質量，行政干預缺乏針對性。通過對產能質量的分級，對不符合國家和行業標準的落后產能予以淘汰，能夠在不影響特定工業產品主要供給的情況下降低工業生產的負外部性。對整個社會而言，是更加有利的。

3.有利于金融機構參與產業升級。金融機構是以盈利為目的的，直接消除過剩產能時，金融機構缺乏激勵，不愿參與到產業升級中去；但是通過淘汰落后產能這一方式，為金融機構創造了全新的投資環境，激勵金融機構對環保型、節能型、安全型、優質型企業和設備加大投資力度。

三、淘汰落后產能工作應同時兼顧地域性和發展性

現階段，中央采取了一刀切的標準制定方案，統一規定了18個行業的落后產能并公布了涉及企業的名單，責令限期淘汰，僅對部分欠發達地區在時間上略有放寬。這樣的模式存在兩方面的問題：

1.淘汰落后產能工作應具有地域性。不同地區因其經濟發展水平和對第二產業的依賴度不同，對落后產能的界定也應當不同。就經濟發達地區而言，其工業生產的總體設備、工藝水平明顯優于欠發達地區，企業對淘汰落后產能設備、采購先進產能設備存在著激勵；但是基于一刀切政策下財政補貼的影響，企業更愿意等待國家將現有設備納入淘汰標準后再淘汰，喪失了自行優化的動力。日本在出臺《紡織工業結構改善臨時措施法》后就曾出現這樣的問題。

2.淘汰落后產能工作應具有發展性。國家出臺的淘汰標準基于地方政府和行業協會上報的數據，為了方便執行，往往在化零為整的過程中人為放松或縮緊了對某些落后產能的標準制定。由于我國第二產業生產長期不規范，現階段有必要以這種方式強制干預；但是從長遠的角度看，技術界定不如末位淘汰更加有效。因此，需要各地方政府和行業協會設計出科學、全面、簡便的落后產能判別模型。

基于上述兩點的分析，筆者認為，對落后產能的界定不僅僅應涉及環境指標（單位產出的COD和SO2排放量）、能耗指標、安全指標和質量指標，還應當涉及效率指標（如產能利用率）、財務指標（如投入產出比或利潤率）和經濟指標（地方第二產業年產值）等。將一刀切的標準制定模式轉變為具有地域性和發展性的末位淘汰界定，是淘汰落后產能工作的當務之急。