破解用地矛盾 構建用地新格局

多年以來，內蒙古自治區(qū)土地勘測規(guī)劃院（以下簡稱“土勘院”）一直承擔著內蒙古土地調查、評價、規(guī)劃、地價分析和土地整治、土地數(shù)據(jù)管理等方面的工作，為內蒙古國土資源管理事業(yè)發(fā)展提供了有力的技術支撐。今年，土勘院在內蒙古土地規(guī)劃、土地整治、破解建設用地矛盾等方面有哪些重要規(guī)劃？記者采訪了該院副院長吳全。

記者：內蒙古是我國重要的糧食產(chǎn)地，請問內蒙古耕地資源條件怎么樣？近年來有什么變化？

吳全： 內蒙古的河套平原、西遼河平原、土默川平原、黃河沿岸地區(qū)、老哈河沿岸地區(qū)、嫩江右岸平原區(qū)是全國重要的糧食生產(chǎn)基地。近年來，耕地數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的良好勢頭。據(jù)調查，2004年內蒙古耕地總面積為697.79萬公頃，占土地總面積的6.04%，到2011年末，內蒙古耕地總面積達到911.03萬公頃，占土地總面積的7.89%，耕地總量增加了213.24萬公頃。此外，內蒙古土地整治可增加耕地的總潛力為74.7萬公頃。因此，內蒙古具有發(fā)展糧食生產(chǎn)的資源條件和巨大潛力。

盡管內蒙古耕地資源條件非常優(yōu)越，但耕地保護絲毫不可松懈。

記者： 內蒙古是礦產(chǎn)資源大省，是國家能源工業(yè)生產(chǎn)的基地，請問在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，土地保護與經(jīng)濟發(fā)展之間存在哪些矛盾？

吳全： 內蒙古自然資源蘊藏豐富，是中國重要的能源與礦產(chǎn)資源供應基地。“十二五”時期，隨著我國京津冀經(jīng)濟圈加快發(fā)展、中部地區(qū)崛起和對西部地區(qū)支持力度的繼續(xù)加大，內蒙古社會經(jīng)濟面臨著良好的發(fā)展機遇，是加快推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵時期。由于內蒙古經(jīng)濟發(fā)展起步低、底子薄，地區(qū)差異明顯，基礎設施薄弱，伴隨經(jīng)濟的高速增長、人口的增加、產(chǎn)業(yè)結構的調整升級、區(qū)域經(jīng)濟一體化的顯著增強，土地利用供需矛盾和各種深層次問題逐步顯現(xiàn)，歷史上形成的“細碎、分散、劣質”的土地利用格局已滿足不了當前發(fā)展的要求，國土資源管理工作出現(xiàn)了保障發(fā)展、保護資源“兩難”的局面，迫切需要通過改革創(chuàng)新，轉變資源管理方式和利用方式，來拓展建設用地新空間，以促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用。

隨著內蒙古工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地利用產(chǎn)生的主要問題為：首先，內蒙古東西直線距離2，400多千米，南北跨度1，700多千米，又是我國聯(lián)系俄、蒙兩國的重要經(jīng)濟通道，與其他省區(qū)相比，同一建設性質同一項目用地由于距離長、跨度大，致使用地量增加到其他省區(qū)的5倍~10倍。發(fā)展能源、交通、水利等基礎設施需要的建設用地量特別大，規(guī)劃用地控制指標嚴重不足。其次，我國重要的客流、物流、資源匯集、中轉輸配中心建設，落實西氣東輸、國家干線公路、鐵路客貨運專線、輸油管道、電網(wǎng)等國家重點項目建設都給各項建設用地的供給帶來了巨大的壓力，新增建設用地指標缺口將達45萬公頃以上。

因此，“十二五”時期要解決好內蒙古的用地矛盾，應把握好五點：

一是積極開展工礦廢棄地和廢棄居民點復墾調整利用，有效緩解新增建設用地指標緊缺的壓力，拓寬建設用地空間。

二是借鑒山西礦業(yè)用地經(jīng)驗，創(chuàng)新用地模式。如對露天采礦企業(yè)，在規(guī)定期內能復墾為耕地或恢復為土地原用途的，采取辦理臨時用地的方式，減輕建設用地指標的壓力；對超出臨時用地使用期限的采礦用地，通過設立復墾利用周轉指標的方式，滾動利用建設用地指標；對具備條件的礦山，爭取政策支持，建立采礦用地收回或復墾后退出建設用地的機制；對用地不集約的工礦用地，通過優(yōu)化工礦內部用地結構，將工礦用地區(qū)內實際用途為農(nóng)業(yè)和生態(tài)利用的土地調出建設用地。

三是積極借鑒新疆未利用土地的利用政策，有效利用未利用地，緩解用地供需矛盾。目前，內蒙古有可利用的未利用地235.16萬公頃，對未利用地的使用可通過爭取支持性政策，直接納入到建設用地范圍，不占用規(guī)劃及計劃指標，或給予有彈性的未利用土地使用政策，緩解用地供需矛盾。

四是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地內部用地結構，比如針對目前人均居民點面積大、用地分散、內部用地結構不合理的現(xiàn)狀，結合農(nóng)村集體土地確權發(fā)證工作，將居民點內的非建設用地調整出去，使人均農(nóng)村居民點用地由627平方米降到400平方米以下，同時實施生態(tài)安全工程建設，調查、清理農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)零星分布的不夠上圖面積的居民點和其他建設用地，將其歸并到城鎮(zhèn)和中心村。

五是調整基礎設施用地格局，清理廢棄閑置的基礎設施用地，增加建設用地指標，對二級及以上高等級公路、鐵路復線建設改擴建工程等形成的廢棄道路復墾調整利用，為新上基礎用地項目提供用地空間。

記者： 科學規(guī)劃是調控土地資源利用與保護的重要手段，請問貴院在土地利用與保護方面制定了怎樣的規(guī)劃？如何通過規(guī)劃來調控和保障土地利用與保護工作？

吳全： 土勘院土地利用與保護規(guī)劃以保發(fā)展、保紅線、保民生、保生態(tài)安全為基本前提，以增強土地政策參與宏觀調控能力、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟結構調整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進土地資源可持續(xù)利用為主要出發(fā)點，從不同層面提出了土地利用與保護規(guī)劃的指導思想、原則和目標，并從時間、空間上對土地利用和保護做出了具體安排，形成了結構完善、布局合理、利用有序、保護有力的土地利用與保護體系。

通過規(guī)劃調控土地利與保護的具體措施為：

第一，實施土地區(qū)域差別化政策，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。重點利用好西部大開發(fā)、全面振興東北地區(qū)、大力促進中部地區(qū)崛起等國家戰(zhàn)略，出臺區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。

第二，創(chuàng)新土地利用布局優(yōu)化內容和次序。設定國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡用地；優(yōu)先安排基本農(nóng)田；協(xié)調基礎設施用地；優(yōu)化城鎮(zhèn)工礦用地；拓展城鄉(xiāng)生產(chǎn)和綠色空間；構建土地利用景觀風貌。

第三，創(chuàng)新耕地和基本農(nóng)田保護機制。在生態(tài)屏障網(wǎng)絡和基本農(nóng)田的間隔地帶，安排城鎮(zhèn)村莊建設用地，形成結構合理、人地和諧的城鎮(zhèn)和村莊用地布局。

第四，創(chuàng)新農(nóng)村土地利用規(guī)劃內容。推進土地整治，開展農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設用地整理、工礦廢棄地復墾、未利用地開發(fā)、土地綜合整治，規(guī)劃建設高標準的村鎮(zhèn)，合理安排村鎮(zhèn)建設、耕地保護、產(chǎn)業(yè)集聚、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)、休閑娛樂，建立與人口城鎮(zhèn)化進程相匹配的城鄉(xiāng)用地協(xié)調互動機制。

2012年是“十二五”承上啟下的關鍵之年，內蒙古土勘院在扎實推進土地利用和管理工作的基礎上，打算以保護耕地、保障發(fā)展為主線，保民生、保生態(tài)安全為基本前提，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用為主要出發(fā)點，著力在“破解難題”上下工夫，管好用好土地。同時，通過改革創(chuàng)新，積極拓展建設用地新空間，實現(xiàn)土地管理更加有效服務于經(jīng)濟社會發(fā)展，構建內蒙古用地的新格局。