服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府:緣起及其構(gòu)建

黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)。作為數(shù)量最多和最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔(dān)著直接為廣大農(nóng)民服務(wù)的職責(zé)，因此，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的進(jìn)程一定程度上關(guān)系到行政管理體制改革的成敗。對服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)涵、特點(diǎn)和建設(shè)路徑進(jìn)行研究，不僅是深化服務(wù)型政府理論研究的需要，對推動行政管理體制改革也具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、緣起：雙重困境中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的唯一出路

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重困境

首先，運(yùn)行困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的第一重困境。自本世紀(jì)初開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在解決鄉(xiāng)村治理中部分難題的同時(shí)，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨一系列的問題與挑戰(zhàn)：一是財(cái)政狀況惡化，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累。農(nóng)村稅費(fèi)改革表面上看是政府與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，實(shí)際上是各級政府關(guān)系的調(diào)整，在稅費(fèi)改革過程中，縣鄉(xiāng)政府和村級組織受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為甚。二是公共服務(wù)與社會管理薄弱，公共事業(yè)發(fā)展緩慢。農(nóng)村綜合改革的目的和出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。然而改革的結(jié)果卻導(dǎo)致多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)薄弱：在生產(chǎn)服務(wù)方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)技術(shù)、信息服務(wù)匱乏，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)停滯，金融服務(wù)不足，市場監(jiān)管不到位；在生活服務(wù)方面，公共醫(yī)療欠缺、文化娛樂設(shè)施稀缺，就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障投資極少；在社會管理方面表現(xiàn)為投入嚴(yán)重不足，部分地區(qū)社會秩序混亂，治安狀況堪憂。三是機(jī)構(gòu)改革困難重重，機(jī)構(gòu)臃腫和人員分流困難的問題仍然比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍未走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，普遍存在著機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、黨政不分、政企不分、效率低下、官僚主義嚴(yán)重的現(xiàn)象；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中，也存在機(jī)構(gòu)門類繁多，人員數(shù)量龐大，人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)技術(shù)人員匱乏等問題。

其次，除上述運(yùn)行困境之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還面臨著新中國成立以來最嚴(yán)重的社會認(rèn)同危機(jī)。這主要表現(xiàn)為學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革取向的探討。目前學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方案歸納起來主要有四種：第一種方案主張強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能，使其變成更加完備的農(nóng)村基層政府組織。第二種方案以徐勇為代表，提出改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，主張“除少數(shù)中心鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立鎮(zhèn)政府外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機(jī)構(gòu)，主要履行縣級政府委托必不可少的法定任務(wù)”。第三種方案以吳理財(cái)?shù)葹榇恚岢觥班l(xiāng)政自治”模式，即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造成“官民合作”的組織。第四種方案以溫鐵軍、于建嶸等為代表，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的改革模式，即縣以下不再設(shè)一級政府，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)村自治。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的唯一出路：建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)到了歷史的十字路口，它必須面對向何處去的問題。 學(xué)界所提改革方案雖然可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村管制過多的問題，卻無法解決其服務(wù)過少的問題。盡管農(nóng)民已不再需要一個(gè)管制型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但卻迫切需要一個(gè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。要破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的雙重難題，唯一的出路是繼續(xù)加大農(nóng)村綜合改革的力度，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。即建立堅(jiān)持以人為本，以服務(wù)“三農(nóng)”為核心職能，以執(zhí)行性和直接服務(wù)為主要履行職能方式，管理與服務(wù)相協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式。

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變步伐。轉(zhuǎn)變職能是農(nóng)村綜合改革的核心，也是改革成敗的關(guān)鍵。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行困境雖然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于沒有真正實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)。通過建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)變到市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理上來，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從招商引資等微觀經(jīng)濟(jì)活動中解放出來。這既有助于解決農(nóng)村公共服務(wù)薄弱的問題，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財(cái)政困境。

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底往哪里去的問題。這既是農(nóng)村綜合改革難以深入的原因，也是學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)的根源。確立建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，是明確方向和統(tǒng)一思想，把農(nóng)村綜合改革引向深入的迫切需要。

此外，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步伐，走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革怪圈的突破口。按照建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，合并、撤銷背離服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的管制機(jī)構(gòu)和微觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，把其中的人員培訓(xùn)后安置到新設(shè)的服務(wù)型機(jī)構(gòu)，或分流到服務(wù)型政府建設(shè)急需的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)企業(yè)中，既可以緩解財(cái)政壓力，也可以有效解決人員分流和安置難題。

二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：價(jià)值與體制特征

(一)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值基礎(chǔ)

首先，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅(jiān)持以農(nóng)民核心利益為其價(jià)值基礎(chǔ)。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)堅(jiān)持把農(nóng)民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。具體地說，就是把農(nóng)民的根本利益和長遠(yuǎn)利益置于政府利益和官員自身利益之上，切實(shí)滿足農(nóng)民的多方面需求，促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展，保障農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會權(quán)利。

其次，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以高效、透明和廉潔為其服務(wù)的價(jià)值原則。高效、透明和廉潔地為“三農(nóng)”服務(wù)是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制的根本原因，也是其核心職責(zé)。

最后，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以農(nóng)民的滿意為價(jià)值目標(biāo)。使命決定目標(biāo)，由于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服務(wù)農(nóng)民為其價(jià)值基礎(chǔ)，農(nóng)民的滿意也就是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值目標(biāo)。

(二)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制特征

所謂行政體制，是指“行政系統(tǒng)的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行機(jī)制等的關(guān)系模式”，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在體制方面具有以下特征：

首先，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)具備與其職責(zé)相一致的財(cái)力和事權(quán)。財(cái)力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。無論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全服務(wù)等純公共產(chǎn)品，還是公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，都需要大量的財(cái)力投入。同時(shí)，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須享有與其責(zé)任相稱的，對機(jī)構(gòu)、人員和事務(wù)管理的權(quán)力。

其次，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)設(shè)置以服務(wù)機(jī)構(gòu)為主的精干組織機(jī)構(gòu)。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的根本區(qū)別并不在于規(guī)模，而在于職能。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵行以下原則：一是服務(wù)為主，由于服務(wù)將取代管制和決策成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能，相應(yīng)地服務(wù)性機(jī)構(gòu)也應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的主體，即每一個(gè)機(jī)構(gòu)都是為了服務(wù)“三農(nóng)”而設(shè)立的。二是精干，這不僅表現(xiàn)為規(guī)模精簡，更重要的是行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理統(tǒng)一。即所有機(jī)構(gòu)都應(yīng)該密切配合、積極合作，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)而高效的服務(wù)。

再次，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)執(zhí)行性和直接服務(wù)為主的服務(wù)職能。在政府間公共服務(wù)分工體系中，層級越低的政府，就越應(yīng)該貼近社會，其職能就越應(yīng)該偏向于社會事業(yè)和社會管理。按照這樣的原則和改革思路，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能將逐步劃歸縣及以上政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職責(zé)主要限于以下兩個(gè)方面：一是執(zhí)行高層級政府，尤其是中央政府投資的公共服務(wù)項(xiàng)目，為民眾提供直接服務(wù)。不僅保證專款專用，而且要保證優(yōu)質(zhì)高效地執(zhí)行這些項(xiàng)目， 發(fā)揮其應(yīng)有作用。二是積極吸引、組織和管理企業(yè)、社會團(tuán)體和個(gè)人投資公共服務(wù)項(xiàng)目，開辟公共服務(wù)投資新渠道，創(chuàng)新公共服務(wù)方式。

最后，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅(jiān)持民主化、法治化和多元合作的運(yùn)行機(jī)制。運(yùn)行機(jī)制是政府體制的靈魂。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行機(jī)制最核心的特征有以下幾點(diǎn)：一是民主化的管理機(jī)制。服務(wù)型政府首先是民主政府，即人民當(dāng)家作主的政府。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是民享的政府，同時(shí)也是民治政府。農(nóng)民在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)管理環(huán)節(jié)都應(yīng)該起到?jīng)Q定性作用。二是法治化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須堅(jiān)持依法行政，這不僅是防止中央和省級政府投資的公共服務(wù)資金被挪用和浪費(fèi)的需要，而且也是切實(shí)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，防止其自利性擴(kuò)張，保證其真正在服務(wù)型政府的軌道上運(yùn)行的需要。三是多元合作的公共服務(wù)機(jī)制。在服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式中，政府雖然仍在提供公共服務(wù)中起主導(dǎo)作用，但其他各種主體，如服務(wù)型企業(yè)、非政府組織和公民個(gè)人都可以成為公共服務(wù)的合作供給者。

三、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建路徑

(一)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政文化

服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須有服務(wù)型行政文化的支撐，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政文化最重要的在于真正樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，也是構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政文化的根本指針。當(dāng)前，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

首先，落實(shí)以人為本思想，確立以農(nóng)民為本的意識，真正樹立服務(wù)農(nóng)民的思想。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益。

其次，落實(shí)發(fā)展是第一要義的要求，摒除政府本位，堅(jiān)持以農(nóng)村社會為本，樹立服務(wù)于農(nóng)村科學(xué)發(fā)展的意識。科學(xué)發(fā)展是對單純追求經(jīng)濟(jì)增長式發(fā)展模式的超越和揚(yáng)棄。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員必須摒棄以往單純追求經(jīng)濟(jì)增長的做法，不僅要服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，而且要為農(nóng)村政治、社會、文化和生態(tài)文明的發(fā)展服務(wù)，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村科學(xué)發(fā)展的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。

再次，踐行黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，摒除以管理為中心的思想，樹立以服務(wù)為中心的理念。所謂以服務(wù)為中心的理念，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的核心職責(zé)是服務(wù)而非管理，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員都應(yīng)樹立服務(wù)責(zé)任意識、績效意識和依法服務(wù)意識，都必須自覺實(shí)現(xiàn)從管理者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。

(二)深化行政管理體制改革，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力

當(dāng)前，服務(wù)能力低下是制約服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的重要因素。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力低下的原因是多方面的，但其中最根本的是體制性原因。要構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須加大行政管理體制改革的力度，徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力不足的問題。

首先，科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職責(zé)應(yīng)該被界定為：其一，嚴(yán)格按照國家法律和政策規(guī)定，落實(shí)和管理中央和省級政府投資的公共服務(wù)項(xiàng)目，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、基本社會保障等，保證這些項(xiàng)目優(yōu)質(zhì)高效完成，確保國家各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策落到實(shí)處。其二，提供與其財(cái)權(quán)和事權(quán)相應(yīng)，主要面向本轄區(qū)公民的公共服務(wù)和社會管理。主要包括治安、排污、垃圾處理、農(nóng)技、農(nóng)業(yè)信息、市場監(jiān)管等。其三，組織和協(xié)調(diào)公民和社會組織進(jìn)行自我服務(wù)和自我管理。組織和監(jiān)督村民根據(jù)一事一議的原則，發(fā)展鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共事業(yè)建設(shè)。

其次，深化財(cái)政體制改革，合理分配各級政府的公共服務(wù)支出責(zé)任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)財(cái)政能力。財(cái)力與責(zé)任相一致是劃分服務(wù)職責(zé)和構(gòu)建服務(wù)型政府的基本原則。要構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須重新劃分各級政府間的公共服務(wù)支出責(zé)任，加大中央和省級政府的公共服務(wù)支出，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的責(zé)任。中央政府應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大在發(fā)展基本公共服務(wù)方面的職責(zé)，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，尤其加大基本公共服務(wù)支出向農(nóng)村、落后地區(qū)和弱勢人群傾斜的力度，盡快實(shí)現(xiàn)十七大提出的基本公共服務(wù)均等化和“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基本目標(biāo)。省級政府應(yīng)加大對轄區(qū)縣、鄉(xiāng)公共產(chǎn)品投入，解決轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品不均等問題。鄉(xiāng)級政府不再對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)負(fù)主要支出責(zé)任，而是將有限的財(cái)力投入到其應(yīng)負(fù)責(zé)的方面。與此同時(shí)，還必須完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以使中央和和省級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能真正解決鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品不足的難題。

最后，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革思路，構(gòu)建以服務(wù)型機(jī)構(gòu)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。一是徹底轉(zhuǎn)換現(xiàn)有機(jī)構(gòu)。一方面把大量管制型機(jī)構(gòu)、事務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為服務(wù)型機(jī)構(gòu)，大量壓縮決策機(jī)構(gòu)及其服務(wù)機(jī)構(gòu)，達(dá)到為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“瘦身”的目的；另一方面將富余人員進(jìn)行深度技能培訓(xùn)，同時(shí)與社會力量進(jìn)行合作，培育全額財(cái)政供養(yǎng)型、政府資助型和政府與民間合作型等各類服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)迅速提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的目的。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和管理方式進(jìn)行改革。尤其是對隸屬于“條條”管理的上級派出機(jī)構(gòu)的管理進(jìn)行改革。大量壓縮縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)改革條條管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些機(jī)構(gòu)工作人員有一定的監(jiān)督和管理權(quán)，以使其真正樹立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展服務(wù)的觀念。

(三)以服務(wù)“三農(nóng)”為核心，打造協(xié)調(diào)高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制

首先，必須建立以政府、企業(yè)、個(gè)人和社會中介組織協(xié)調(diào)合作的公共服務(wù)供給機(jī)制。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)過程應(yīng)該是一個(gè)政府與社會雙向互動的過程，即一方面政府主動作為，政府應(yīng)切實(shí)提高認(rèn)識，改善服務(wù)態(tài)度，提高管理能力，轉(zhuǎn)變工作導(dǎo)向；另一方面，社會自身而不是政府，是鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“主要以‘重要的參與者’、議程設(shè)定者和促成公共問題解決方案的中間人的身份發(fā)揮作用”。在當(dāng)代中國農(nóng)村打造多方合作的公共服務(wù)供給機(jī)制必須首先解決以下問題：一是在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，限制其“單邊主義”傾向，樹立與社會合作意識。二是大力培育和發(fā)展公共服務(wù)型社會組織，促進(jìn)現(xiàn)有第三部門向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，一方面要?jiǎng)?chuàng)造農(nóng)村非政府組織發(fā)育的條件和空間，鼓勵(lì)和扶助其發(fā)揮自我服務(wù)和服務(wù)社會的功能；另一方面，使現(xiàn)有非政府組織走向獨(dú)立化，并促使其向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變。三是規(guī)范農(nóng)村公共服務(wù)市場，保證各種公共服務(wù)供給主體在法制的軌道上合法經(jīng)營、公平競爭、協(xié)調(diào)合作。

其次，建立以民眾為考核主體，以公共服務(wù)質(zhì)量為考核內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核機(jī)制。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為民眾服務(wù)，對民眾負(fù)責(zé)的政府，在其考核上也應(yīng)該建立以民眾為主要考核主體，以公共服務(wù)質(zhì)量為考核內(nèi)容的考核機(jī)制：一方面，繼續(xù)大力發(fā)展基層民主，提高農(nóng)民的政治參與的能力和熱情，同時(shí)，改革基層干部人事制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直選制度，使農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正的選舉、監(jiān)督和考核主體；另一方面，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核指標(biāo)體系，設(shè)置以公共服務(wù)質(zhì)量為核心，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理各種要素的新指標(biāo)體系，徹底把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從追求高經(jīng)濟(jì)增長的高壓下解放出來，使其有精力和動力投入到公共服務(wù)創(chuàng)新中去。

最后，建設(shè)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政機(jī)制。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化法治觀念，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，把政府各項(xiàng)行政行為納入法制化的軌道；另一方面，法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕不僅僅意味著政府官員要獨(dú)善其身，更重要的是要培育法制農(nóng)民，建立農(nóng)村法治環(huán)境。這不僅要求加大法制宣傳和教育的力度，增強(qiáng)農(nóng)民法制意識和知法、懂法、守法的能力，而且要求徹底改造農(nóng)村政治文化，從根本上營造法治鄉(xiāng)村的文化土壤和社會根基。