我國民間商會管理體制法律重構研究

摘要：長期以來，由于我國商會統一立法的闕如和管理體制相對落后，導致工商聯所屬的民間商會組織無法獲得應有法律地位和權利，而且在發展中面臨著重重困難。因此，如何在分析目前政會關系的基礎上，找尋民間商會管理體制的缺陷，并對其進行法律的重構直接關系著民間商會健康、良性之發展。

關鍵詞：民間商會；管理體制；立法；重構

中圖分類號：F721 文獻標識碼：A

商會的發展是市場經濟走向成熟的標志，也是我國經濟、社會結構深刻變化的產物。作為商會組織中的重要的類型，中國工商業聯合會（簡稱為工商聯）是中國共產黨領導的中國工商界組成的人民團體和民間商會組織，是黨和政府聯系非公有制經濟人士的橋梁紐帶，是政府管理非公有制經濟的助手①。各級工商聯依據我國行政區劃設置并設有直屬商會組織，其中中華全國工商業聯合會為中國民間商會，地方工商業聯合會則為地區民間總商會，其下包括行業商會、異地商會和地域性商會等類型。在我國社會轉型和治道變革的時代背景下，各級各類民間商會組織在規范自律、反映訴求和提供服務等方面發揮著不可或缺的治理功能，有力地推動了社會主義市場經濟發展和社會管理方式的創新。然而長期以來，由于立法的闕如，我國民間商會組織并沒有獲得與其治理功能應相匹配的法律地位和權利，現行落后的管理體制又嚴重制約了其發展的潛力與活力。因此，依法重塑現有的管理模式，協調并形成其與政府良性的互動關系，是民間商會健康發展必須解決的核心問題。

一、民間商會法律規制的現狀描述

我國民間商會現行管理體制的形成，與我國傳統的權力分配格局以及統治模式密切相關。長期以來，我國呈現出典型的“總體性”的社會特征，國家高度統攝社會并壟斷集體行動的資源。改革開放后，盡管隨著市場化、民主化進程的加快，民間商會在政府的權力讓渡下日益走上了公共治理的“前臺”，但是受到傳統行政主導制模式的影響，政府對商會的管理優勢地位卻未曾改變，政府根據自身管理的需要嚴格控制著商會的職能范圍、行動能力以及資源配置，從而限制和干涉了商會的正常發展。究其原因在于：

首先，統一立法的缺失使民間商會在實際運行中無法可依。盡管伴隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，我國民間商會的治理功能日益顯現，但是依然受傳統“一邊倒”管理思維影響，各地政府仍習慣性地將商會組織當做自身治理的“助手”和職權的延伸，并未賦予其作為合作“伙伴”的管理地位，尤其對其經濟管理、商務服務以及自治自律等核心職能少有法律的確認，立法缺失與滯后的現象極為嚴重。目前，我國尚無一部統一的立法對商會的性質、地位、范圍、權限、功能、運作等基本問題做出規范的界定，導致商會組織在實際運行中往往處于無法可依、無法可保的尷尬境地；同時，由于缺少上位法的統一規制，各地政府往往依據自身行政環境特點和管理需要去制定相應的規則和辦法，這使得不同地域在商會性質定位、管理機制、職能安排、程序設置等概念界定上異常混亂、無法通融。而具體到民間商會，各地規定更是“五花八門”，唯一可參照的《社會團體登記管理條例》，但也僅僅是對登記管理的程序上做了統一的規定，而在社團自治權和政社權責關系等核心問題的規定上卻是付之闕如，無疑成為商會法律保護的最大障礙。

其次，現有的立法集中折射出政府在管理中的絕對主導地位，這與我國現實社會中“強政府、弱社會”權力格局緊密相關。由于缺少法律的規范，政府與商會組織的角色關系難以廓清，各自的職能邊界模糊，這便為政府干預和控制民間商會提供了便利。多數政府依然沿用著計劃經濟時期的管理模式，通過其資源壟斷優勢，在規章和政策制定中為民間商會的發展設置種種“門檻“高度掌控著商會運行所需的各類資源，最終使得民間商會組織只得高度依附之、為其所用，其自主治理的地位難以保障。所以，在此“不對等”的權力格局下，民間商會的只得將自身的主要工作目標鎖定在完成政府交予的各類任務之上，而無法“一心一意”地做到“在商言商”，致使其經濟管理和商務服務能力必然下降，難以實現發展的良性循環。

再次，商會自治規則體系的殘缺也直接影響其服務品質與吸引力。自治權是商會發展的靈魂和保障。我國現有的各類法律、政策文件，直接對此加以規定的不僅數量稀少而且分散混亂，距離權利體系規范化和完整化的要求相去甚遠。目前，政府授權不足的情況屢見不鮮，很多商會發展應當獲得的權利卻依然掌控于政府，民間商會獲得的多是一些諸如收集信息、教育培訓、指導經營、組織會務等低層次、次要的服務職能。即便如此，一些權利還因配套制度的不完善而難以充分實現，如涉及到商會自治的高層次權限，諸如政策咨詢、立法參與、規劃擬定、貿易保護、反傾銷訴訟、協調糾紛、行業審批、注冊登記等，民間商會普遍難以企及，從而無法對會員產生強大的吸引力［1］。

二、民間商會管理體制之特征分析

受前述權力格局和立法思維的制約，我國在對民間商會的管理模式構建上也呈現出典型的“控防”特征，其中雙重分層管理和“一業一會”的體制，集中反映了現時態中我國政會法律關系的獨特屬性。

早在新中國建立之初，基于高度集中的權力結構和計劃經濟體制，我國便頒布了《社會團體登記暫行辦法》，從此確立了國家對社會組織嚴格控制的管理格局。由于該法規只規定了登記權限而并沒有明確具體的機關，直至20世紀80年代末，民政部門一直未對社會團體實施統一的登記管理，而是各地政府部門基于利益的驅動事實上行使著登記和審批之權，從而導致“多頭管理”局面的出現，給社團管理帶來了巨大的負面影響。為解決上述問題，1989年國務院頒布了《社會團體登記管理條例》，該條例中明確確立了“雙重分層管理”的體制，用以強化政府對民間組織的監管，旨在消除多元執法和權責不明的管理弊端。根據該條例第6條之規定，民政部門是唯一的社團登記管理機關；國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府的有關部門，國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內的社會團體的業務主管單位。第9條還規定申請成立社會團體，應當經其業務主管部門審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。

依據上述法律規定，社會團體的成立必須經過兩個機關的審查和批準，一個是“登記管理機關”，另一個是“業務主管機關”，尋找到業務主管部門并獲得批準是其在民政部門登記成功的先決條件；與此同時，該規定還確立社團的“分層管理”原則，即社會團體的登記管理機關和業務主管單位的行政管轄范圍，必須與其活動的領域、范圍相一致，不同層級的社會團體在成立登記之時應當對應尋找其業務主管部門，由此便為社會團體構建了一套“條塊分割式”的管理體制［2］。盡管該體制相當程度上克服了先前多頭管理、多層管理的弊端，并明確了政社間的權責關系，但在客觀上卻愈發增強了社團對政府的從屬性和依附度。第一，法律強制規定主管單位的審批作為社會團體登記的先決要件，必將“抬高“社團成立的“門檻”，導致那些擁有管理能力卻因為難以找到主管部門的組織無法登記成功并獲得合法身份。而要獲得“準入”資格就必須遵從政府的安排和批準，也便自始造成了政社關系中社會組織 “矮化”的地位。第二，由于法律賦予了主管機關廣泛的管理權限，如負責社團內部重大業務、財務活動審查和管理，負責社團內部組織機構的調整、增減審查等等，這便又為政府部門控制和干預社團運作和發展提供了合法的保障，從而嚴重削弱著社團獨立性和自主性。

為配合條例的規定，工商聯在其章程中也明確了層級定位和管轄關系，旨在為其下屬民間商會獲取法律地位消除體制障礙，即規定各地工商業聯合會按行業設立同業公會或行業商會等，工商業聯合會是其業務主管單位。然而，現實中工商聯下屬民間商會卻在登記注冊時往往困難重重，原因在于工商聯章程之規定不為現行的立法所認可。2002年民政部頒發的《關于重新確認社會團體業務主管單位的通知》，授權了諸如總工會、共青團、婦聯、僑聯等22家人民團體業務主管單位的資格，但惟獨將與其性質類同的工商聯排除在外，阻礙了工商聯民間商會的發展。由于“無法找到”業務主管部門，相當一批行業商會或地域性綜合商會失去了注冊登記的基本條件，無法以獨立的社團法人資格開展正常組織、協調、維權、自律等活動，也無法享受到同類商會組織的法律權利和保護，只能以工商聯基層組織的身份履行相關職能；相當一部分經濟、商務的服務功能，由于缺少法律主體的身份而只能限于商會內部履行，在經濟活動中往往只能依靠一些間接手段來證明自身的主體地位和行為能力；在競爭中遭受歧視和不公待遇的狀況比比皆是，無法難以社會的合法性認同和會員的信任，最終導致商會發展舉步維艱，一些商會甚至因此而面臨著解散的危險。

與雙重分層管理相配套，限制競爭的“一地一業一會”之管理制度，也是目前民間商會發展的強大阻滯。受“管控”立法精神的影響，我國《社會團體登記管理條例》規定在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相近的社會團體，沒有必要成立新的，登記管理機關不予批準成立，這便確立了特定地域禁止在同種類行業中多個社會團體并存和競爭的基本原則。盡管該制度可以在一定程度上保證地方政府對社團的宏觀管理，防止管理中產生權限重疊、職能交叉以及惡性爭奪會員的狀況，但卻引發了種種問題，其中資源獨攬的先發優勢在社團成立之時顯得異常明顯。

根據現行體制安排，誰先在法律上取得合法之地位，便理所當然的成為該行業領域唯一合法的“代言人”和“壟斷者”，其他組織即使代表能力、服務水平再高也礙于法律之規定而難以生成，更無法與之競爭。長此以往，由于缺乏正常的競爭機制，先在社會組織必然會養成“養尊處優”和“不思進取”的思想，其創新的動力難以激發；同時，由于各地早期成立的行業組織多來源于政府職能轉變而產生的行業協會，其往往官辦色彩濃重，對政府依附性較強，由它們作為地域行業的“代表人”，事實上很難真正做到立足民間、緊貼會員，反而間接增強了當地政社不分的程度。

在上述體制下，民間商會也難逃“命運”之安排，其所隸屬的工商領域，很多行業都被相應的官辦行業協會 “捷足先登”，實施壟斷管理。對會員而言，由于現行體制缺乏有效的退出和替代機制。即使他們對行業協會的服務不滿，其唯一的選擇也只能是無奈退出，而無法另行在工商聯之下組建或加入新的商會，最終導致現存的商會組織盡管服務質量低劣但仍然“僵而不死”，同時它還利用體制“強有力”地阻止新的組織的產生的惡性循環狀況。這種通過制度安排扶持官辦社會組織，而禁止同類民間組織的競爭的控制模式，已越來越背離市場經濟和公共管理多元化的發展要求，改革與廢止已是大勢所趨。

三、民間商會管理體制的法律調整

基于現行管理體制弊端的分析，在法律上進行重新調整便得尤為重要。它將直接決定未來我國政社關系的發展走向，也關乎著民間商會治理功能的切實發揮。首先，在立法上應當打破傳統“嚴格控制”的思維禁錮，將立法的導向轉到激發社會組織活力和規范社會組織行為之上，科學地評價社會團體在公共治理中的獨特作用和管理優勢，運用法律的形式確認和保障其主體之地位，從而營造出商會組織與地方黨政部門合作共治的法律環境。具體而言，國家要加快社會組織的立法步伐，盡早制定出統一、完整的法律規范，對社會組織的性質、職能、范圍、管理原則、基本權利和義務等做出宏觀和科學的界定，為社會組織的運行確立根本之準則；同時，持續提升我國社會組織立法的效力層級，用法律取代行政法規和規章，切實增強其確權、維權及規制之效力。其次，在實踐中要充分考慮不同社團組織的獨特屬性和管理特征，特別在上位法基本框架的統攬下，重點區分其在資源獲取、活動內容和運作方式等方面上的差異性，分別制定符合不同類型社會組織的單行法律和實施細則，其中各類商會組織的立法當屬其中，從而力爭形成完整的商會法律體系。

具體到民間商會，其立法的重心應當放在政會關系的法律重構和商會自治權的法律保護之上。一是充分賦予民間商會各類的治理職能。本著引導、鼓勵的立法精神，構筑民間商會完善的權力（利）結構。對符合商會根本屬性的自治權利，應結合環境的發展和國外的立法經驗給予全面地認定和授權。分類而言，如涉及行業需求和市場發展的商會權限，包括信息調查統計、發展規劃設計、技術標準擬定、企業成果鑒定、行業規范的制定等職能；又如涉及市場秩序維護和行業監管的權力，包括業內企業關系調處、市場環境整治、產品價格確定、會員品牌保護、安全生產監管等等；再如涉及商會服務的“俱樂部”產品，包括市場預測、生產和營銷證明出具、咨詢服務、教育培訓、資質考核等；最后涉及商會維權的，其中包括利益關系協調、勞資糾紛調處、侵權處理等等。從而為民間商會有效拓展發展之空間，消除其現時中無權無位、無位無為的發展窘況。二是嚴格劃定政府的管理邊界，改變、限制政府管理方式和干預力度，變微觀管制為宏觀監督，將政府職能定位在激發和規范民間商會的發展之上，并從體制上為民間商會的發展“松綁”。此外，考慮到目前民間商會現有實力和發展訴求，立法中應對政府援助和支持加以細化規定，其中最關鍵的便是將擴大民間商會的經費來源，要求政府劃撥專項經費，在民間商會開辦組建、日常辦公、辦公租賃等方面給予經費支持和財政補貼。

目前的雙重管理的行政體制，導致民間商會在成立時困難重重，在成立后會務的開展處處受制，立法對其加以修正已是迫在眉睫，應當通過立法降低目前民間商會的準入“門檻”，本著“輕準入、重監管”，“輕防范、重培育”的立法原則對現有體制進行調整。結合我國的現時環境特征和民間商會的發展狀況，目前徹底取消雙重分級管理體制，而完全采取發達國家的登記備案或登報申明的管理模式還尚存難度［3］。為此，比較切實可行的改革路徑是在立法中弱化登記部門干預力度，而適當擴大業務部門的評價與監督職權，在注重民間商會實體權利保護的基礎上，合理劃分三者的權責關系。

具體而言，業務主管部門主要負責對民間商會進行實體審查，即對其公益性、經濟性、民間性、自律性等要件進行合規性評估，進而確認其是否享有商務服務、反映訴求和協調維權等中介功能；而登記機關則弱化相關的審批權限，其主要職能是對達到法定條件的民間組織進行形式審查并予以登記。通過登記這一法定的許可方式，宣告該組織主體地位的獲取和權利和行為能力的享有，為民間商會獨立自主的開展各類業務提供條件，使其真正擁有與相關社會主體的平權地位和博弈能力，從而提升其影響力和吸引力。當然，在民間商會的具體運作中，主管業務部門應當建立與之常態化的溝通、協調和監督機制，支持民間商會的業務開展，為民間商會的職能履行提供或籌措各類資源，并監控民間商會行為的合法性。

鑒于目前商會類經濟組織尚無統一的業務主管單位，當務之急應在相關法律中明確賦予工商聯作為民間商會業務主管部門的資格，為民間商會的生成和發展掃除體制障礙。由工商聯引導、支持和監督民間商會的職能履行和業務開展，并協調其與地方政府的職能互動關系，最終助力民間商會做大做強。上述法律調整方案循穩妥和漸進的改革思路，相對而言更加切合我國政社關系演進規律，能夠一定程度上防止由于權力格局深調而形成的改革風險。當然，對于一些民營經濟、社會發展水平較高的地區應當鼓勵其進行大膽的改革和試點，創新現有的管理模式，諸如降低民間商會準入的“門檻”，簡化登記之程序，取消掛靠的規定或整合管理機關等等，并通過其改革成效之評估借以設計未來我國政會管理的科學模式②。

“一業一會”的管理體制扼殺了商會間的正常競爭，其實質仍一種壟斷管理的思維，目的在于保護官辦行業協會的特權利益。在所謂的“在一業一會的制度下，許多行業協會不是以服務求發展，而是以壟斷和特權求生存”［4］，對此必須予以立法改變。建議取消現行法規中有關限制競爭的規定，特別是廢止在同一行政區域內不得存在業務范圍相同或相似的兩個或兩個以上社會組織的體制安排，而通過立法鼓勵不同類型但業務范圍相近似的商會組織展開正常的服務競爭，激發各類商會組織的治理活力和憂患意識。

上述管理體制的變革不僅有助于提升民間商會的管理地位和服務品質，更為深刻的價值在于體現了政府對公民自由結社權的切實尊重。政府應當依法“切斷”與相關行業組織的“臍帶”關系，將自身定位為一個市場規則的監督者和維護者，從而為各類商會組織的發展創造一個平等、公平的競爭環境［5］。通過對不同商會組織治理績效的評估和服務的監控，真正地使那些商務服務水平高、民間管理能力強的商會組織脫穎而出，推動商會等社會組織“去行政化”和“去壟斷化”的改革進程；同時，依法建立商會的淘汰和退出機制，切實保障參會會員的選擇權和評價權，對損害會員利益、擾亂競爭秩序的違法行為給予糾正和懲治，協調各類商會組織的利益關系。民間商會自身也應在競爭機制的統帥下，樹立“以質取勝”的發展思路，通過“苦練內功”去提升其服務水平和創新能力，在工商聯的引導和協助下不斷強化自身代表、維護、中介、規范等各項商務功能，拓展服務領域、提高管理的效率，持續增強對會員企業的影響力和吸引力，出色地完成法律賦予的各項職能，最終能夠在公共服務的競賽中彰顯其特殊的治理價值。

注釋：

① 由于目前缺乏統一的立法，現實中我國商會呈現出標準界定不一、種類混亂龐雜的狀況。為了從整體上建構中國特色的商會法律體系，本研究傾向于選擇采用廣義的商會概念，即將商會作為上位概念，把由政府職能轉變而形成的行業協會、工商聯系統主管的民間商會以及由中國貿促會組建的中國國際商會等統一納入法律調整范圍之內。本文所論及的民間商會特指我國工商聯系統的商會組織，而不同于具有官辦色彩的行業協會和從事國際經濟商貿事務商會等。

② 日前，廣東省推出的《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》中明確規定從2012年7月1日起，除特別規定、特殊領域外，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，社會組織直接向民政部門申請成立，無須業務主管單位前置審批后再向登記管理機關申請登記。此舉大大降低了社會組織的登記門檻，簡化登記程序，突出“寬進”的立法新思維。此外，2011年北京市也推出破解社會組織登記難的新辦法：工商經濟類、公益慈善類、社會福利類和社會服務類四大類社會組織，可由民政部門直接申請登記，由民政部門兼任業務主管部門或幫助尋找合適的業務主管部門，這些都是對現行管理體制改革進行的有益探索。魏銘言.廣東社會組織登記不在掛靠 ［N］．新京報，2011-11-24.

參考文獻：

［1］ 李永忠 張首先.中外商會發展的比較與啟示［J］．商業研究，2008（3）.

［2］ 康曉光.權力的轉移——轉型時期中國權力格局的變遷［M］．杭州：浙江人民出版，1999:102-104.

［3］ 黎民.公共管理學［M］．北京：高等教育出版社，2003：251.

［4］ 江華.民間商會的“一業多會”問題及其求解路徑——基于溫州行業協會的實證研究［J］．中國工業經濟，2008（5）.

［5］ 彭國華.廣東將放寬社團登記行業協會允許“一業多會” ［N］．南方日報，2011-11-23(6).