兩層次政府統計調查體系改革模式的可行性研究

王忠輝，王艷明

（山東工商學院 統計學院，山東煙臺264005）

0 引言

政府統計調查體系主要由統計調查組織體系、制度體系和方法體系三個方面組成，因此，政府統計調查體系改革也基本上從這三個方面展開。在政府統計調查體系改革中，統計調查組織體系改革是基礎，貫穿整個政府統計改革的全過程。我國政府統計調查體系改革，開始是從統計調查方法方面進行突破，即對新的統計調查項目采用抽樣調查和重點調查等非全面調查方法，大大提高了調查工作的效率。通過改革，周期性普查制度已經形成，全面統計報表應用范圍逐步縮小，抽樣調查方法應用范圍逐步擴大，抽樣調查的主體地位逐步顯現。與此同時，為了提高統計調查數據質量，對政府統計管理體制也進行了大幅度調整和改革，對國家統計局直屬的調查隊進行合并，實行垂直管理體制，加強了部門統計調查項目的管理。總之，我國政府統計調查體系正在朝著更加科學、更加完善的目標邁進。

但是，由于統計調查環境的變化，政府和社會對統計信息的需求在數量上不斷增加、在質量上要求更高，現行統計調查體系的不適應也逐漸顯露，主要存在如下問題：統計調查內容還不能很好地反映科學發展的要求；統計調查過份依賴全面報表，調查內容多、信息量小，整體效率低；調查項目過多，基層負擔過重；統計調查的管理機制不健全，重復調查時有發生，分工合作關系需要進一步理順等[1]。

因此，對政府統計調查體系進一步改革完善仍然是一個重要的研究課題。本文擬簡要回顧我國政府統計調查體系組織模式改革過程，提出了三種可能的改革模式選擇并進行分析比較，重點對“兩層次統計調查體系”改革模式的可行性進行研究。

1 政府統計調查體系改革的可能模式

在政府統計調查體系改革中，統計調查組織體系改革是關鍵。政府統計調查組織體系主要有統計管理體制和組織機構兩個方面，統計管理體制對整個統計調查組織體系起決定性作用。需要重點處理好兩個關系：一是橫向關系，即國家統計局與中央各部門統計的關系；二是縱向關系，即國家統計局與地方統計的關系。國家統計局與中央各部門統計的關系主要是分工合作的關系，與地方政府統計的關系則比較復雜。本文主要從縱向關系角度討論統計調查組織體系的改革模式。

1981年以前，統計局系統實行“統一領導、分級管理”體制，主要特點是對地方統計局實行“雙重領導”。1981年至2005年間，國家統計局逐步建立起三支抽樣調查隊，委托地方統計局管理，主要特點是統計局負責傳統業務，調查隊負責抽樣調查業務，國家統計局對地方統計局仍然實行“雙重領導”，而調查隊也是受國家統計局和地方統計局的“雙重領導”。2006年以來，國家統計局對直屬調查隊實行垂直管理體制，地方統計局“雙重領導”的管理體制不變，主要特點是“局、隊分工不分家”，對地方統計局和國家調查隊實行“雙軌運行機制”。龐皓（2011）稱目前這種體制為集中與分散相結合的體制［2］。

最近這次統計體制改革，使政府統計調查組織體系的集中性有所增強；但另一方面，局、隊之間的關系也更加微妙，增加了協調的難度和成本，仍然存在著關系不順的問題。因此，政府統計調查組織體系還需要進一步改革完善。對政府統計調查體系的改革模式，有各種不同的改革建議，但缺少對各種可能的改革模式進行系統比較的研究。

未來統計調查組織體系的改革方向有三種可能的模式：即“一局制”、“二元統計管理體制”和“兩層次政府統計調查體系”。所謂“一局制”，屬于“集中型”體制，就是對全國綜合統計系統實行“統一領導、垂直管理”，即對統計局系統實行“一垂三統”的管理體制。所謂“二元統計管理體制”，屬于分散型體制，即建立集中統一的中央政府統計調查體系，地方統計歸地方政府管理，中央統計與地方統計之間沒有上下級關系，但可以相互委托調查。所謂“兩層次政府統計調查體系”，屬于混合型體制，即建立國家統計局和省統計局分工合作的統計調查體系，省統計局垂直管理市縣級統計調查機構。

2 政府統計調查體系改革模式的比較

應該說，每一種改革模式都存在實施的可能性，而且沒有哪一種改革模式是十全十美的，都有各自的優劣，重要的是認清每一種改革模式的特點、優勢和劣勢，結合未來中國政府行政管理體制改革的趨向，綜合考慮每一種改革模式可能帶來的利益和風險，從而進行充分的論證和合理的選擇。

2.1 “一局制”改革模式

2.1.1 改革的基本思路

“一局制”模式是由李金昌（2004）［2］等人提出的。基本思路是：建立全國統一管理的綜合統計系統，國家統計局受中央政府委托，負責整個國家的統計工作，各級統計局是上一級統計局的派出機構，向上級統計局負責，不僅其業務接受上一級統計局的領導，而且其編制、經費和人員配備也都由上級統計局領導與管理，不受地方政府的干預。按統計工作流程來設置部門機構，形成既相對獨立又相互緊密聯系的工作部門。從統計調查的角度，成立統計調查中心，再按照調查對象不同，寬口徑地設立相應調查處，承擔相關的普查、抽樣調查和統計報表工作。

2.1.2 主要優勢

主要優勢是可以充分保證統計的獨立性，便于統一管理和協調，提高統計工作的效率。

（1）由于人、財、物由國家統計局統一管理，能夠做到權利、經費與職責的有機統一。局、隊力量在省級層次整合，能夠消除局隊的離心力，理順相互間的關系，明確統計職能分工，強化統計調查的功能，提高政府統計調查的威信。

（2）地方統計局歸國家統計局垂直管理，可以提高統計工作的獨立性和抗干擾能力，有利于提高統計數據的客觀性和真實性，從而提高政府統計的公信力。

（3）國家統計局主要對中央政府負責，既為國家宏觀經濟管理提供統計數據，又為各級地方政府提供統計數據，有利于增強國家統計局統一管理全國統計工作的能力，提高統計系統的運行效率和快速反應能力。

（4）由于統一歸口管理，有利于政府統計系統的標準化管理，提高統計數據質量管理水平和各種統計調查數據之間的銜接程序；有利于避免上下級統計機構間的重復調查或互相推脫調查任務現象的發生。

（5）增強國家統計局統計資源調度能力，有利于推進全國統計信息化建設，提升統計信息技術應用水平。

2.1.3 劣勢和局限性

（1）首先面臨著實施上的難點：由于各地區經濟社會發展程度差異較大，地方政府統計需求各有側重，統計工作經費支出巨大，全部由中央政府承擔，加大了中央財政的負擔，而且增大了經費縱向管理上的難度。

（2）縱向關系協調級別提升，協調難度增大。本來是“國家統計局與31個省市統計局協調工作”，變成“國家統計局與31個省市政府協調工作”，協調的級別提升了，難度也增加了。統計局與地方政府的關系變得很微妙，統計局可能在某些方面需要地方的支持與配合；另一方面，地方政府又是統計監督的對象，統計局與地方政府之間存在利益搏弈，統計協調工作的難度必然增大。

（3）統計調查工作的統一性和標準化水平提高，但統計調查制度的適應性和靈活性降低，能否很好地滿足各級地方政府對統計數據的需求是一個挑戰。國家統計局在地方的統計機構與地方政府沒有隸屬關系，可能缺乏為地方政府服務的動力。雖然各級地方政府可以委托國家統計局在當地的調查機構進行調查，但是由于調查隊伍的能力有限，可能會造成上級政府與下級政府調查任務之間的沖突。

（4）可能會遇到來自地方政府的阻力。因為地方政府有很多現實的統計需求，特別是為了對下級政府部門進行考核，需要許多統計數據的支持，一旦“地方統計局”被“垂直管理”，地方政府會覺得很不方便，因為地方統計局可能不會一味地接受地方政府領導的任務安排。這樣，地方政府可能會在政府其他部門成立相關職能機構，以代替統計局的“缺位”。這樣，“重復統計、數出多門”的現象將難以消除。

2.2 “二元統計管理體制”改革模式

這種模式是中央統計局與地方統計局各司其職，既相對獨立又相互協作的“分散型”模式。2005年以來，我國統計系統進行的調查隊管理體制改革部分遵循了這一思路（但在具體實施上有所差別，如仍然保持國家統計局對地方統計局的業務領導，地方統計局不得重復建立調查機構等）。

2.2.1 改革的基本思路

“二元統計管理體制”是指分別建立兩套統計系統：一是中央政府統計系統，二是地方政府統計系統。中央政府統計系統（國家統計局及其直屬調查隊）實行垂直集中管理，地方政府統計系統隸屬于地方政府，地方統計系統與中央政府統計系統沒有行政上的隸屬關系。中央政府統計系統重點強化對全國統計工作的協調、指導和管理；重點負責各種全國性普查、國家宏觀管理和發展規劃需要的統計數據的收集整理工作。地方政府統計要按照全國統計制度標準的統一要求，主要為地方政府提供統計信息服務。目前的統計管理體制與“二元統計管理體制”很相似，但又有所不同。目前的地方統計是“雙重領導體制”，這是與“二元統計管理體制”的不同之處。

2.2.2 主要優勢

（1）這種模式比較適合我國目前實行的“統一領導、分級管理”的行政管理體制，同時推進改革所需的中央財政支出比較少，在改革過程中，各級領導干部的崗位有所增加，因此各方面改革遇到的阻力也比較小。

（2）國家統計系統由于在人、財、物等硬件因素上不受制于地方政府，因此較好地排除了一些人為因素對統計數據的干擾，國家統計數據具的權威性得到保證。

（3）國家統計系統隊伍精干靈活，統計調查工作的中間環節相對較少，便于統一指揮，可以較大地提高工作效率，及時滿足國家宏觀決策需要。

（4）地方統計機構接受地方政府領導，使統計服務具有適應性和針對性，有利于充分發揮統計的服務職能。

（5）國家統計與地方統計有明確分工，并且實行“誰需要、誰主張、誰出錢”的辦法，可以有效避免調查經費落實上的扯皮現象。

2.2.3 劣勢和局限性

（1）統計調查機構重復設置，造成統計資源的浪費；容易加重調查對象負擔，影響源頭數據質量。

（2）新組建的國家調查隊的主要職能仍然只是承擔國家所需要的抽樣調查。事實上，對于這一部分直接為國家服務、不作為地方政績考核的抽樣數據，地方政府本來就缺少干預的動機，也較少發生因地方干擾而數據不實的情況。國家統計局仍然有大量統計報表依賴地方統計局，統計數據受到干擾的因素依然存在。

（3）地方政府為了制訂政策和考核評價的需要，仍然需要了解所轄地區的統計數據，開展必要的抽樣調查，可能會形成“重復調查、數出多門”的現象。

（4）地方統計局和國家統計局調查隊之間很容易產生工作上的矛盾，增大協調的難度和成本。

（5）由于地方政府統計負責地區統計數據的核算，國家統計數據與地區統計數據之間的銜接難度增大。

2.3 “兩層次政府統計調查體系”改革模式

2.3.1 改革的思路

“兩層次政府統計調查體系”是在國家統計局的統一組織下，由中央政府統計與地方政府統計“分工合作”的統計調查體系。與“二元統計管理體制”不同，“兩層次政府統計調查體系”不是中央統計與地方統計分開設置，而是在“政府統計的統一框架”下，中央統計與地方統計共同完成政府統計調查工作。具體來說，政府統計調查體系由國家統計局、地方統計局和部門統計機構組成，國家統計局依法實行對地方統計和部門統計的協調管理，地方統計局負責中央和地方統計調查制度的具體實施，中央政府負責提供統計調查項目經費。

國家統計局和省級統計局保持目前的業務領導關系，但沒有行政上的直接隸屬關系。國家統計局各級調查隊與省級統計局整合，并重新設計省級統計局的組織體系。省級統計局下設兩條線：一條是下屬統計局，一條是直屬調查隊。在省級統計局內部進行“局、隊分工”：調查隊負責抽樣調查的數據收集，下屬統計局負責其他統計調查工作。省級統計局負責統計設計及質量控制、地區經濟核算、統計整理和數據管理、統計數據發布及統計執法等工作。

國家統計局不直接實施統計調查，而是通過省級統計局和部門統計取得統計數據。國家統計局作為全國統計工作的領導和管理機關，應當加強協調管理能力和統計執法能力，健全統計數據質量管理體系，不斷提升政府統計數據質量和政府統計的公信力。

地方統計局實行“省以下垂直管理體制”，由省級統計局直接管理下屬各市、縣統計局和調查隊（取消地級管理層次）。改革鄉鎮（街道）統計機構，使之成為縣（區）級統計局直屬的統計調查事務所。省調查隊在省級統計局統一領導下開展抽樣調查工作，下設若干區域調查分局（或辦事處），覆蓋全省各地區，大力推廣和改進抽樣調查方法。這樣就形成了由“國家統計局—省級統計局（調查隊）—市縣級統計局（區域調查分局）”組成的三級統計調查組織體系。

在“兩層次統計調查體系”中，省級統計局起到十分關鍵的作用，其職能側重于“統計調查和數據處理工作”，既要完成中央政府統計調查任務，又要完成地方政府統計調查任務，還要管理下屬縣、市統計局和調查隊，因此，需要加強省級統計局力量，使之成為地區統計調查管理中心和地區統計信息服務中心。

2.3.2 主要優勢

（1）能夠較好地適應我國“統一領導、分級管理”的行政管理體制，同時推進改革所需的中央財政支出比較少，統計組織經費由中央與地方分攤，減輕了中央財政負擔。

（2）中央統計與地方統計的分工更加合理，能夠做到“權利和責任的有機統一”，有利于國家統計局實行以“統計調查項目”為核心的組織管理形式，進一步完善內部組織機構設置。有利于提高統計調查的專業化水平，提高統計源頭數據質量，降低基層和調查對象負擔。

（3）政府統計組織層級由原來的五個層級壓縮到三個層級，更加符合“組織扁平化”的要求，有利于提高統計組織運行的效率，降低統計工作成本；也有利于省級統計局加強統計設計和質量管理水平，加強統計數據管理能力，提高統計信息化水平和協調管理能力。

（4）國家統計局依法協調管理地方統計和部門統計，保證國家統計制度的“集中統一”。這種機制已經運行多年，積累了豐富的經驗，有利于國家統計局與地方政府關系的協調。

（5）省級統計局由地方政府領導，能夠更好地滿足各級地方政府統計需求；統計系統能夠更好地適應我國各地區經濟社會發展不平衡的現實。

2.3.3 存在的局限性

（1）統計工作的獨立性和抗干擾能力沒有“一局制”強，需要通過貫徹《統計法》和提高執法能力解決。

（2）由于國家統計局不直接管理地方統計局的行政經費，資源調度能力相對較弱，在各地區發展不平衡的情況下，可能會制約統計信息化建設的整體推進速度。

（3）國家統計局需要依賴地方統計局開展統計調查，需要增強統計工作的計劃管理，統計調查的快速反應能力可能會受到制約（如果能夠建立起高效率的項目管理機制，在常規調查項目之外，通過委托方式也可以實現快速反應）。

2.4 三種改革模式的比較

根據以上分析，下面從統計體制類型、統計機構的獨立性、統計組織運行的效率等12個方面對三種改革模式的特點及優勢和劣勢進行直接對比，具體見表1。

表1 政府統計調查體系三種改革模式比較表

通過對三種改革模式的比較，可以得出基本結論：“二元統計管理體制”存在的最大問題是兩套系統容易造成重復統計和統計資源的浪費；“一局制”優勢明顯，但實施難度大，與政府“分級管理”的行政管理體制不配套；“兩層次統計調查體系”在中央統計與地方統計之間進行明確分工，建立中央統計與地方統計分工合作的關系，應是我國未來政府統計調查體系改革的最可能選擇。

3 “兩層次統計調查體系”改革模式的可行性分析

“兩層次統計調查體系”改革模式是否可行，主要看兩個方面：一是取決于省級統計局能否保證統計數據不受地方政府干預；二是這種改革模式是否比現有體系有更高的運行效率。

2006年，在國家統計局指導下，吉林省統計局實施了“省以下垂直管理體制”改革，取得了初步效果，證明這種改革思路具有可行性。但是，這次改革還存在一些不足，其中有兩個問題比較突出：一是管理層級沒有減少，仍然是5級（國家統計局—省統計局—市統計局—縣統計局—鄉鎮統計站）；二是“局、隊關系”沒有納入改革范圍，統計局和國家調查隊成了“兩家”（盡管從全國來看是一家，但從地區來看事實上是兩家），這更接近“二元統計管理體制”的格局。

從國家調查隊管理體制改革和吉林省統計體制改革的思路可以看出，我國政府統計改革具有分步實施的特點。2005年以來的統計管理體制改革以“垂直管理”為主要特征，主要目標是提高統計體系的抗干擾能力，從而保證統計數據的真實性。改革對其他方面的目標兼顧不夠，如提高政府統計組織的運行效率、降低政府統計的成本、減輕調查對象負擔等。

有人可能會問：實行“兩層次統計調查體系”改革，不是回到2005年改革之前了嗎？這里有三點根本區別：一是當時是三支調查隊，而且是“代管”；二是原來的組織管理層級過多，不符合“組織扁平化”的要求，組織運行效率較低；三是省、市、縣統計局實行的是分級管理模式，省級統計局更像個統計數據的“二傳手”。“兩層次統計調查體系”改革模式對國家統計局和地方統計局的職能進行重新定位，并在“全國統一的統計體系框架”內整合統計資源、理順局隊關系，同時壓縮統計管理的層次，既有利于增強統計體系的抗干擾能力，又有利于提高統計工作的效率。

可能有人會擔心：省級統計局能否保證統計工作的獨立性？省級政府會不會“干預”統計工作？這取決于中央政府對省級政府的具體管理方式。對省級政府，建議盡量少采用政府績效考核的方式，更多地采取群眾評議和政策評估的方式。對省級政府官員的任用，要更多地從執政能力和廉潔奉公等方面進行綜合考察，不要把經濟指標作為“領導政績”考核的主要工具。只要這樣，才能夠保證統計工作的獨立性。事實上，從我國政府統計違法案件的實際查處情況來看，很多是縣級以下基層統計機構和調查對象（主要是企業），還沒有見到省級政府對統計工作進行干預的案例。隨著科學發展觀的進一步貫徹落實，省級政府會更加理性地看待統計工作，省級高層領導一般不會干預統計工作。另一方面，中央政府也要轉變干部考核觀念，增大群眾意見在干部考核中的比例，取消對省級政府領導的量化考核，減少考核對統計數據的依賴。這樣，從主觀上講省級政府領導就沒有理由去干預統計數據了。

另一方面，國家統計局制定的國家統計調查制度具有法定性質，地方統計局必須認真執行。同時，國家統計局委托地方統計局收集數據，同時給予地方統計局相應的調查項目經費。因此，對于國家統計調查制度要求收集的統計數據，地方政府沒有權力進行干預。為了保證省級統計局能夠嚴格執行國家統計調查制度，應當給予國家統計局對省級統計局局長任用上的“一票否決權”，只要某個省級統計局局長被發現不能嚴格執行國家統計調查制度，國家統計局就可以依法要求撤換。

另外，關于“統計數據質量”，人們較多地關注地方政府對統計數據的干擾問題。其實，這只是眾多的影響因素之一。影響統計數據質量的更重要的因素是統計調查組織體系不健全和基層統計能力的低下，許多縣級統計局只有幾個人，而到鄉鎮一級，多數沒有專職統計人員，這樣的“組織基礎”卻要承擔來自上級統計機構和其它部門大量的統計調查任務，源頭統計數據質量可想而知。從根本上講，這是統計調查組織體系的問題。這種組織體系既為縣鄉政府部門干預統計數據提供了方便，又讓基層統計人員失去了工作的積極性。因此，改革現有的統計調查組織體系，減少統計組織管理層級，加強基層統計力量，是保證源頭數據質量的根本途徑。

總之，隨著政府行政管理體制改革的推進，政府職能的“服務”特征會逐漸顯現，直接用統計數據進行政績考核的需求會逐漸減少，特別是中央政府對省級政府的考核會更多關注民生，而減少直接運用統計數據進行考核的力度。同時，隨著《統計法》的日益深入人心，政府干預統計的現象會逐步得到解決，因此，“兩層次統計調查體系”能夠確保統計工作的獨立性。另一方面，這種改革模式大大減少了組織管理層級，具有較好的地區適應性，有利于現代信息技術的推廣應用。

[1]李強.論我國統計方法制度改革[J].統計研究,2010,(12).

[2]李金昌.論我國統計調查運行體系的重新構建[J].商業經濟與管理,2004,(10).