城中村自建房納入保障性住房體系研究

深圳市委黨校“創新社會管理”實驗班

城中村自建房納入保障性住房體系研究

深圳市委黨校“創新社會管理”實驗班

一、深圳市保障性住房供需情況

“十二五”期間，結合人口規模變化、經濟社會發展和保障范圍調整，預計全市新增符合條件的戶籍住房困難人群約8萬戶，預計新增尚無自有住房的高級人才約1.4萬戶、中初級人才約12.6萬戶，合計14萬戶。

規劃期總需求：“十二五”期末，全市住房保障需求總規模約為35.8萬戶，其中符合條件的戶籍住房困難人群約8萬戶、人才約27.8萬戶。

但“十二五”期內，深圳市計劃新增保障性住房僅24萬套，總供給規模僅為總需求的67%。

目前深圳的土地資源緊缺，“十一五”時期已捉襟見肘，面對“十二五”期間對保障性住房的需求，各部門陷入無計可施的困境，表示“即使資金充足，也無處建房”。所以，深圳的土地供給情況與人口現狀，決定了深圳的保障性住房建設必須從提高土地及住房的使用效率上做文章。

二、深圳市城中村的現狀與住房建設方面存在的問題

（一）深圳市城中村的空間分布情況

目前，深圳市共有以原行政村為單位的城中村320個，其中有91個分布在福田、羅湖、南山、鹽田，229個分布在寶安、龍崗、坪山及光明新區。以自然村落為單位的城中村和舊村更多，共計2000個。截至2007年底，深圳市共有各類住房總量為25800萬平方米、558萬套（間）。其中，城中村私房35萬棟共計400萬套（間）、約1.2億平方米，占全市住房總面積的47%。可見，城中村自建房是深圳住房體系中不容忽視的重要構成，探討通過改造、征用等方式，將其納入保障性住房體系，是一個有意義課題。

（二）城中村人口分布情況

城中村人口基本由兩部分組成：常住戶籍人口和暫住人口，戶籍人口比重小，外來人口比重占絕對多數。據2007年的數據顯示，全市城中村常住戶籍人口（以原住居民為主）為32.7萬，暫住人口近500萬，是常住人口的15倍多。

從各區城中村人口分布來看，寶安區數量最大，其次是龍崗區。原特區內的城中村居民以福田區居多，尤其是暫住人口，遠高于其他三區。就暫住人口與常住人口的比例而言，福田區的比例最高，暫住人口是常住人口的18倍，其次是南山區與寶安區，均超過15倍，最低是鹽田區，也有8倍（見表1）。

表1深圳市城中村常住人口與暫住人口匯總表

深圳市城中村居住人口約為442.3萬人，其中流動人口331.7萬，常住人口110.6萬。根據深圳福田區房屋租賃管理所提供的數據，在城中村租住的人口以中青年為主，老年人和未成年人少，其中18歲以下的約占5%，18～30歲的約占70%，30-35歲的約占20%，45～60歲的約占4%，60歲以上的不到1%。相關數據還表明，30歲以下的租戶當中女性所占比例高于男性，30歲以上的男性租客多于女性。

（三）深圳市城中村自建房建設存在的問題

土地權屬混雜、結構失衡。有些城中村仍擁有集體土地，有些雖名義上已經轉為國有，但未辦理土地征用手續，所以土地的處置權仍然歸村集體所有。由于部分城中村仍保留集體用地，村民依據土地管理法在兒女成年之后仍可申請新的宅基地，這就加劇了日后拆遷改造的難度。大部分城中村所在片區，土地利用結構很不協調。近幾年，居住用地和商業用地有較大幅度的增長，而教育、文化、衛生、體育、綠地、道路廣場等社會公益性用地比例明顯偏低。

建筑密度過大、違章建設嚴重。受經濟利益驅動，村民在城中村隨意搭建增建房屋，建筑密度過大，有的達到70%以上，有的甚至達到90%，“握手樓”、“貼面樓”、“一線天”現象十分常見。深圳福田區大部分城中村私宅的建筑容積率也已經超過了4.0，平均建筑密度都在65%左右。長期存在的“見縫插建”使城中村的建筑密度和空間形態處于失控狀態，住宅的日照間距難以滿足基本的衛生和生活要求。除了村民日常生活不便之外，高密度的房屋在地震時危險性也很大，即使小小的地震也會造成很嚴重的后果。

建筑質量參差不齊，布局混亂。城中村的住宅建筑新舊混雜，等級差異較大，既有近期新建的鋼筋混凝土結構住房，衛生設施較全，裝修較好，也有早期建造的磚混結構住房，陳舊破爛，無衛生設施。建筑高度參差不齊，呈無序分布狀態。

三、將城中村自建房納入保障性住房體系的困境分析

（一）數據陳舊

截至目前，大部分數據來源于2004年對城中村的普查工作，數據陳舊，未能真實反映目前情況。因此，應盡快開展全市范圍的城中村自建房普查，抓緊開展對其現狀、問題、建筑的類型、范圍、質量、空間分布進行全面調查，作為政府的決策依據。

（二）資金壓力較大

據有關部門統計，深圳全市內村集資房、股份公司集資房、小產權房和農民房等房屋普查總量為35.7萬棟，建筑面積3.92億平米。全部納入保障性住房，并加以整治、改造，引入市政管網等基礎設施的話，需要巨量的資金投入，壓力較大。

（三）比較復雜

深圳市的城中村自建房中，相當大的部分存在不同程度的歷史遺留問題，處理起來，過程比較復雜。例如有違反土地利用總體規劃、違反城市規劃、占用農用地等情況的需要進行相關行政處罰。對不符合建筑標準，沒有經工程質量和消防安全檢驗合格的要處理好房屋質量問題，等等。

（四）法規的缺乏

目前深圳市仍然缺乏較為具有針對性的相關法律法規或指導性文件。雖然《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（深圳市人民代表大會常務委員會公告第101號）等法律依據眾多，但并未對城中村自建房納入保障性住房的相關內容進行直接界定。

四、建議

（一）政府發揮主導作用，借鑒國內外先進經驗，盤活現有存量資產，推動原農村經濟集體組織城中村自建房納入保障性住房的進程

重慶市以“市出政策、區為主體，土地運作，自求平衡”作為改造城中村的總體原則，各區政府主導城中村改造。借鑒重慶市經驗，深圳市政府也應在這個過程中發揮主導作用，給政策給出路。一是制定政策、編制規劃及計劃，對改造進行宏觀引導和調控；二是在市政府的統一領導和統籌安排下，充分調動各區、各有關主管部門的積極性；三是建立一個責權明確、公開透明、運轉高效的辦事流程，進一步簡化辦事環節，提高審批效率。在深圳市各區選擇一兩個項目作為試點，借鑒國內外先進經驗，及時總結建設過程中的經驗教訓，不斷改進優化操作思路，并積極推廣，為后續工作做好鋪墊。

（二）全面開展城中村調查研究，編制計劃，有序發展

依據重慶市城中村改造計劃，2012年主城61個“城中村”將全部消失，至2011年將拆遷余下19個片區、53個“城中村”。計劃完成房屋拆遷面積420萬平方米，安置人員15381人。借鑒重慶市經驗，深圳市目前共有以原行政村為單位的城中村320個，相關部門應開展調研，加強信息管理建設，準確掌握自建房的基本情況，作為政府決策依據。另外，各區政府應制訂年度工作計劃，通過沒收、有條件地征收收購和整體租賃等方式，通過查處、獎勵、補貼、幫助改善房屋及社區配套質量等手段，以利益共享為原則，激勵相關權利主體將城中村住房資源納入保障性住房體系。

（三）構建全市一攬子融資計劃，緩解資金壓力

一方面，通過充分利用保障性住房專項資金、全市年度土地出讓凈收益中不低于10%的資金、租售保障性住房及其配套設施回收的資金等，納入融資主體名下。另一方面，通過將現有保障性物業產權如公共租賃住房及其相關配套產權、公共租賃住房建設用地使用權統一登記在融資主體名下，通過以融資主體名下土地使用權或物業抵押獲取銀行貸款，充分發揮保障性住房資產優勢。同時，借鑒香港“領匯基金”經驗，將現有可出租的保障性住房、配建商業和停車場等打包上市，交由其他公司經營獲取資金。逐步實現融資多元化從而有效解決所面臨的資金壓力。

（四）出臺《深圳市城中村自建房納入保障性住房實施辦法》，完善相關法規

重慶市在改造城中村過程中，不斷完善包括結合戶籍制度改革引導城中村和城鄉結合部的農民向城市轉移、規范探索留地安置方式等政策。借鑒重慶市經驗，深圳市政府應依據《土地管理法》、《城市規劃法》、《物權法》及其配套法規，盡快出臺《深圳市城中村自建房納入保障性住房實施辦法》等相關法規，明確納入標準和方式，資金籌集，運作模式以及配套政策。另外，需進一步完善保障性住房相關法規，明確城中村自建房為籌集保障性住房主渠道之一。政策法規相銜接以便有效地解決過程中涉及的不同主體之間的權屬及財產關系。做到有法有章可循，依法依規辦事。

（五）加強執法監督，綜合整治違法違章用地和建設行為

重慶市從城市發展戰略、切實改善民生的高度統籌謀劃城中村改造工作，堅持“改防結合、以防為主”的改造策略，組織相關部門對城中村和城鄉結合部的違法違章用地和建設行為進行綜合整治，切實打擊不法行為。深圳市應參照重慶市經驗，各相關部門聯動，加強監督，避免中間可能出現的違法行為。各區政府應當由質檢、消防、安全等方面專業人員和市民代表組成質量審核小組，組織對擬被征收、沒收和收購的房屋進行全面檢驗，經質量審核小組檢驗為不合格的，不得列為征收、沒收和收購用作保障房對象。

根據有關法律、法規的基本原則，結合深圳市經濟特區實際情況，探討原農村集體經濟組織自建房納入保障性住房體系，并開展相關調研，為全面清理、甄別處理農村城市化歷史遺留違法建筑，強化土地資源管理，進一步加強住房保障工作，改善人居環境提供有效依據。

（執筆：方志民、胡玉芳、吳曉琪）