監(jiān)督法頒布后省（區(qū)、市）級人大常委會制定監(jiān)督法律法規(guī)的統(tǒng)計與分析

□ 周洋洋 林伯海

2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過監(jiān)督法，前后歷時20年。20年磨一劍，一部具有中國特色的監(jiān)督法終于得以制定出臺。作為我國第一部專門規(guī)范人大常委會監(jiān)督權的法律，監(jiān)督法堅持“監(jiān)督為民”的立法理念和“講求實效”的工作思路，對各級人大常委會監(jiān)督權的行使作了規(guī)范性規(guī)定，為人大常委會更好、更規(guī)范地行使監(jiān)督權提供了法律依據(jù)。與此同時，鑒于我國地廣人多，各省、自治區(qū)、直轄市經濟社會發(fā)展程度與水平差異性大的狀況，監(jiān)督法在附則中也明確授予“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法”的權力，以便各地更好地有針對性地開展監(jiān)督工作。那么，六年后的今天，省級人大常委會結合本行政區(qū)域內具體情況制定監(jiān)督法律法規(guī)的進展究竟如何，我們對之做了以下統(tǒng)計與分析。

（一）監(jiān)督法頒布后各省制定執(zhí)行相應監(jiān)督法律法規(guī)情況

監(jiān)督法頒布已逾六年，全國省級人大常委會深入貫徹實施監(jiān)督法，結合各自行政區(qū)域的情況制定監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例。全國31個省、自治區(qū)、直轄市（除去港澳臺）采用不同形式制定了與監(jiān)督權有關的法律法規(guī)：22個省、自治區(qū)、直轄市制定了監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例，其中重慶、山西、陜西、河南等18個省、直轄市采用了監(jiān)督法實施辦法的形式，安徽、浙江、湖南和貴州4省采用了監(jiān)督條例的形式（詳情見表1）；北京、天津、上海、廣東等9個省、自治區(qū)、直轄市則采用了針對某一種監(jiān)督方式制定單項法規(guī)的形式，或者制定涉及幾種監(jiān)督方式的人大及其常委會工作條例或議事規(guī)則（詳情見表2）；個別省份不但制定了監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例，還針對監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式制定單項法規(guī)，如浙江、安徽、青海等。

表1[1]：

頒布時間實施時間——制定監(jiān)督法實施辦法或監(jiān)督條例————監(jiān)督法實施辦法監(jiān)督法實施辦法2009.08.01省份內蒙古自治區(qū)新疆維吾爾自治區(qū)西藏自治區(qū)廣西壯族自治區(qū)寧夏回族自治區(qū)2009.05.272009.03.272009.03.27—— ———— ———— ——

表2[2]：

省份頒布時間實施時間2008.09.252009.01.01山東省2008.09.252008.05.292007.10.01廣東省2007.03.302007.07.272008.01.012007.09.272007.03.302009.01.012007.03.302007.03.302008.11.282009.01.012009.11.012009.11.01江蘇省2009.09.282007.07.27廣西壯族自治區(qū)2007.09.012009.09.28法規(guī)名稱《山東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《山東省人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（2008年修正本）《廣東省人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（2008年修正本）《廣東省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強對法律法規(guī)實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（2007年修正本）《江蘇省人民代表大會常務委員會工作條例》（2007年修正本）《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查條例》《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會聽取和審議專項工作報告條例》《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會議事規(guī)則》《內蒙古自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查的規(guī)定》《內蒙古自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定》《內蒙古自治區(qū)人民代表大會常務委員會工作條例》（2010年修正本）《內蒙古自治區(qū)人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（2010年修正本）2007.03.012008.05.292007.01.312009.10.012009.07.302009.07.302009.10.01內蒙古自治區(qū)2010.09.212010.09.212010.09.212010.09.21

省份頒布時間實施時間2009.05.272009.07.01寧夏回族自治區(qū)法規(guī)名稱《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務委員會聽取和審議專項工作報告辦法》2009.05.272009.07.01

（二）對各省、區(qū)、市人大監(jiān)督法律法規(guī)的分析

通過對以上各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會制定的監(jiān)督法律法規(guī)的梳理，發(fā)現(xiàn)以下特點：

1.結構方面。首先，這些法律法規(guī)多遵循監(jiān)督法的行文結構，只有少數(shù)有創(chuàng)新。這些創(chuàng)新主要體現(xiàn)在對監(jiān)督公開、監(jiān)督工作計劃的制訂、監(jiān)督對象范圍、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的具體內容、法律責任的追究以及審議意見的形成和處理的專章規(guī)定。如山西省在實施監(jiān)督法辦法中，第七章和第八章分別規(guī)定了審議意見的形成、處理和監(jiān)督公開相關事項。浙江省各級人大常委會監(jiān)督條例則沒有完全遵循監(jiān)督法的行文結構，其第二章專門規(guī)定監(jiān)督工作計劃的制訂，包括計劃內容范圍和監(jiān)督議題具體來源。重慶市實施監(jiān)督法辦法在總則第五條詳細規(guī)定人大常委會監(jiān)督對象，第六、七兩條分列是法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的具體內容。

其次，對于常態(tài)監(jiān)督方式的規(guī)定相當具體，而對非常態(tài)監(jiān)督方式的規(guī)定則較為簡略。這種現(xiàn)象在各省（區(qū)、市）級人大常委會制定的監(jiān)督法律法規(guī)中普遍存在，而且量化在對兩類監(jiān)督方式的規(guī)定所占篇幅上。以福建和甘肅兩省為例，甘肅省實施監(jiān)督法辦法在結構上沒有突出的創(chuàng)新點，整個實施辦法中非常態(tài)監(jiān)督方式的規(guī)定只占全文的25.4%，內容也只是在監(jiān)督法的基礎上稍加具體，而常態(tài)監(jiān)督方式占整個篇幅的63.7%；福建省實施監(jiān)督法辦法中關于非常態(tài)監(jiān)督方式的規(guī)定所占比例更小，只有17.8%，常態(tài)監(jiān)督方式的規(guī)定占全文66.6%。

出現(xiàn)這種情況的原因，一方面是由于常態(tài)監(jiān)督方式在人大常委會監(jiān)督權行使過程中經常使用，行使程序等都已經較為完善，各省（區(qū)、市）在制定監(jiān)督法律法規(guī)時能夠針對常態(tài)監(jiān)督方式行使中可能或者已經存在的問題作出具體規(guī)定。另一方面，由于我國特殊的政治文化和權力結構體系，人大及其常委會傾向于避免使用過于剛硬的監(jiān)督手段；加之非常態(tài)監(jiān)督方式較少使用，使用過程中可能會遇到的問題難以預測，故在制定此法律法規(guī)時就很難做到對其行使程序、法律后果等作出具體、詳細的規(guī)定，這既可理解，但不免遺憾。

2.內容方面。由于各省（區(qū)、市）監(jiān)督法律法規(guī)是依據(jù)監(jiān)督法制定的下位法，因此相似點很多，但也有不少創(chuàng)新之處。

第一，監(jiān)督公開。個別省份采取專章規(guī)定的方式，具體規(guī)定人大常委會監(jiān)督工作內部通報和社會公開的內容和媒介，有些則分散規(guī)定，而且偏重向社會公開常態(tài)監(jiān)督方式的執(zhí)行情況，較少提到監(jiān)督工作的內部通報和公開媒介。監(jiān)督法第九條規(guī)定了人大常委會聽取和審議專項工作報告議題的確定途徑，有些省份除了對這些規(guī)定予以肯定外，還明確規(guī)定可以向社會公開征集議題，例如重慶、河北、四川等省市。江西省還特別規(guī)定了監(jiān)督內容公開需遵守的法定期限，如常務委員會聽取和審議專項工作報告的年度計劃和年度執(zhí)法檢查計劃，在主任會議通過后的7日內予以公布等。

第二，監(jiān)督范圍和內容。有些監(jiān)督法律法規(guī)擴大了監(jiān)督范圍。國內對地方人大及其常委會是否能監(jiān)督行政區(qū)域內實行垂直管理的行政部門存在爭議，各省制定下位法時，有64%的省份對此作出了回應，明確規(guī)定垂直管理部門應依法接受常委會監(jiān)督。重慶市和安徽省規(guī)定由人大選舉或人大常委會任命的國家機關工作人員需接受人大常委會監(jiān)督。此外，重慶市將轄區(qū)內行政機關的公務人員、行政機關任命的其他人員也列入責任追究的范圍。

第三，工作評議和滿意度測評。各省對監(jiān)督對象工作質量的要求日益提高，監(jiān)督對象的工作報告不僅要審議，更要評議。重慶、河北、山西等7個省、自治區(qū)、直轄市在監(jiān)督法律法規(guī)中明確規(guī)定人大常委會聽取和審議專項工作報告時，可以對專項工作進行評議或者進行滿意度測評；云南和福建等省也有類似于滿意度測評的規(guī)定，云南省規(guī)定主任會議、專門委員會、人大常委會組成人員可以對審議意見研究處理情況的報告進行表決。

第四，有針對性地開展監(jiān)督工作。監(jiān)督工作不能一把抓，要突出重點和難點，因此各省（區(qū)、市）制定監(jiān)督法律法規(guī)時出現(xiàn)了對重大問題進行專項審計、專題調研的規(guī)定。河南、福建、吉林、青海等省規(guī)定人大常委會可以要求審計部門對審計工作中的重點問題或者重大建設項目進行專項審計，河南省還特別規(guī)定人大常委會可以對重大建設項目進行專項視察。大多數(shù)省份都規(guī)定審議專項工作時可進行專題調研，有些還規(guī)定可對專項工作報告進行專題詢問，也可對人民群眾關注的熱點、重點和難點問題進行專題詢問。云南省規(guī)定人大常委會可以選擇關系群眾切身利益、社會普遍關注的熱點問題，向本級人民政府及其所屬部門和派出機構、人民法院、人民檢察院的工作開展專題詢問；河北省規(guī)定常委會組成人員和人大代表可對專項工作情況進行專題調研，并可以在聽取和審議專項工作報告時提出專題詢問。

第五，跟蹤檢查和跟蹤監(jiān)督。監(jiān)督的實效性要體現(xiàn)在監(jiān)督權行使的經常性上，要求人大常委會能夠時刻關注對熱點和難點問題的監(jiān)督、法律法規(guī)執(zhí)行情況的檢查。為了彌補監(jiān)督權只在人大及其常委會會議期間行使的漏洞，一些省份制定監(jiān)督法律法規(guī)時規(guī)定，對于專項工作中一些重要議題決議執(zhí)行情況、審計工作中重大項目和重點建設項目予以跟蹤監(jiān)督，對于執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題予以跟蹤檢查。例如，四川省規(guī)定常委會可以對決議的執(zhí)行情況和審議意見的研究處理情況組織跟蹤督促檢查。湖北省對組織執(zhí)法情況跟蹤檢查作出了具體的規(guī)定，包括整改工作措施不力導致常委會組成人員不滿意的、已采取整改措施但有必要對整改目標實現(xiàn)情況跟蹤檢查的以及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題需要跟蹤檢查的。

總之，通過梳理和分析，不難看出各省（區(qū)、市）人大常委會近幾年來確實回應了全國人大及其常委會的呼吁，根據(jù)監(jiān)督法和有關法律，結合本地實際情況，制定出了相應的實施辦法。這些實施辦法與監(jiān)督法相比較，有一些新意和亮點，對推進本省（區(qū)、市）人大及其常委會的監(jiān)督工作起到了相應的功用；但在不少人看來，無論其結構還是內容均大同小異，鮮有讓人耳目一新的創(chuàng)意，離我國民主政治建設發(fā)展的要求和人民的期待，還有差距，尚難以讓人滿意，需要進一步完善和創(chuàng)新，以便更好為各級人大及其常委會監(jiān)督權的發(fā)揮起到引領和保駕護航的作用。

注釋：

[1]表1統(tǒng)計信息來源于中國法律信息網http://www.law-star.com/.

[2]表2統(tǒng)計信息來源于中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)http://law.n pc.gov.cn:87/home/beg in1.cbs.