完善人民代表大會監督權的行使機制

陳國權，周盛

人大監督權的正式確立以“五四憲法”為起點，伴隨著憲法的修改和相關法案的出臺，人大監督制度也經歷了“確立—缺位—虛置—復位”的曲折發展與多次變遷。2006年8月監督法的出臺，進一步規范了人大常委會實施監督的形式和程序，通過對七種監督形式的細化，突出了監督重點，強調監督實效，并始終貫徹“監督者受監督”的理念，使我國人大監督權從憲法的原則性規定落實到了實踐操作的層面。綜合現有的十余部相關法律法規，我國人大監督權是涉及多主體、多對象、多項內容的復雜體系。為更清晰地梳理和掌握這一復雜規范體系，基于對權力結構的研究，在當代中國權力結構中以人大為中心構建人大監督體系，并依據決策權、執行權、監督權運行規則的差異推導出相應監督規則的差異化要求（參看下圖）。

從人民代表大會制度發展的歷史脈絡分析，我國人大的監督權正經歷著由虛轉實、由弱變強的可喜變化，但對照黨的十七大提出的建立健全“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構與運行機制”的目標，我國人大監督權的行使機制還存在一些問題，主要表現在：一是在我國特有的黨與國家并行治理的“政治雙軌制”背景下，重大事項決策正經歷著由“黨委決策—政府執行—人大監督”模式向“黨委建議—政府提案—人大決定—政府執行—人大監督”模式的艱難轉型，作為最終議決主體的我國人大實質是在備擇方案的選擇和合法化過程中實現了對政黨和政府的監督。但由于缺乏關于決策權結構與運行的具體完備的解決方案，我國人大對決策權的監督還存在議決內容不夠完整、議決過程不夠充分、議決結果不夠剛性的問題。二是聯系中國歷次行政體制改革的實踐，我國人大對執行權監督乏力主要表現為監督內容缺乏人本關懷和對程序的關注、監督手段缺乏制度內的統籌協調機制、監督作用缺乏法治化的制度保障等。這些問題的存在與政治體制改革推進中的諸多困難互為因果，未來的人大監督應整合多種監督機制，滿足行政權運行的多元價值要求。三是對監督權的監督須保持監督雙方權力既相互制約又彼此獨立的均衡狀態，對照這一要求，我國人大對系統內監督權的運行缺乏制約的相互性，而系統外監督權的運行或獨立性缺失，或互動性缺乏。

針對上述問題，本課題組經過系統研究，提出完善我國人大監督權運行機制的四點建議。

（一）維護與權力內容相匹配的主體地位，提高監督能力

在代表個體層面，我國人大除了在代表構成上強調足以覆蓋社會各群體的代表性外，更重要的是加強代表能力建設——即必須具有正確表達特定社會群體利益并在人大的平臺上進行利益博弈的能力。這種能力應體現在選舉法和代表法中，同時也應列入人大代表培訓的主要內容。在人大組織層面，一是要通過法律法規對“重大事項”在各個行政層級和各個行政領域的清晰界定，確保人大能夠制度化地作為最終決定者介入重大事項決策權的運行過程中。二是要在人大組織體系、程序規范的設計上顯著區別于其他兩類決策主體，確保其能夠獨立自主地完成決策第三階段的任務，避免決策權力結構的有效運行和人大監督制約作用的正常發揮因三類決策主體負責人的“高度統一”而流于形式。

（二）完善“黨委創議—人大審議”模式的程序設計，落實決策權的監督

為使人大能夠在整合利益的基礎上作出公正、科學的決定，首先人代會要突破“蜂窩狀”的大會組織形式，將新的技術手段納入程序的制度設計中，加強代表團之間的溝通和信息共享，使代表們在代表團內的發言能夠有渠道被其他代表團成員獲知并與其交流。其次，考慮到代表審議的有效性，可以通過提高對議案的要求和加強專門委員會建設，由備擇方案設計者提供方案前景預測分析、相關專門委員會提交審查意見的方式，使代表們突破專業和會期的限制，進行有效的、有針對性的議決。

（三）堅持結果導向與規范過程并重，強化執行權的監督

對執行權的監督也必須堅持結果導向與規范過程并重：在對執行權運行結果的評價考核中應引入“績效”的概念，從注重“政府做了什么”轉向追問“人民群眾得到了什么”；在對執行權運行過程的監督中，繼續強調依法行政的規范化要求。具體到對執行權的常規監督中，比如在預算法的修訂中，通過調整現有財政年度，將超收收入、預備費、制度外收入的支出情況納入預算及其執行情況，準確界定“預算調整”的概念，明確人大修正或駁回預算的權力，細化規定一級預算單位編制部門預算的基本原則、政策依據、適用范圍、主要內容、收支項目、編制方法、定額標準、報批程序，真正發揮財政監督的獨特作用。在對執行權的特別監督中，要通過監督法實施細則或相關議事規則的細化，明確各監督機制不同的提議、附議、決定啟動程序和監督的效力，確保人大在資源有限和不干涉執行權有序運行的前提下，重點在執行權運行過程中及時發現、準確甄別、有效解決問題。

（四）構建系統內的雙向監督關系和系統外的協同監督網絡，確保監督權受監督

一方面通過全國人大組織法、地方組織法、選舉法和代表法的修訂完善，構建起人大系統內上下級人大間的雙向監督關系，在規范上級人大對下級人大非立法性文件審查程序的同時，重點強化下級人大通過對上級人大代表的問責制建設，實現“下對上”的反向監督，避免全國人大頂層權力缺少有效監督制約的制度設計缺陷，使不同層級人大間形成雙向監督制約的良好互動。另一方面，在對司法機關的監督上掌握對司法權監督和保證司法權獨立的均衡，堅持“有所為有所不為”，將監督的內容限于對司法解釋的合法性審查和司法工作的總體評價；在對審計機關的監督上，實現審計監督與人大監督之間的“無縫對接”，既要校驗行政系統內部監督的有效性，又要通過審計結果的充分利用，確保人大的各項監督工作能夠獲得翔實可靠的資料和數據。