基于構建地方稅主體稅種的房產稅改革研究

胡曼軍

（中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430073）

基于構建地方稅主體稅種的房產稅改革研究

胡曼軍

（中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430073）

在分稅制財政體制下，我國地方財政存在財政收支難以平衡、缺口較大的問題，我國的地方稅體系存在收入水平較低、缺乏主體稅種的問題。房產稅因其收入具有穩定性和彈性，適宜成為地方稅主體稅種。該文從構建地方稅主體稅種出發對房產稅改革問題進行分析，就我國房產稅改革提出建議：簡并稅種，適當提高房產稅收入水平，給予地方政府一定稅收自主權，以房地產評估值為計稅依據，設計科學的征管體制。

地方稅；主體稅種；房產稅

房產稅又稱物業稅或房地產稅，屬于財產稅的范疇。作為我國新一輪稅制改革的重要內容，我國的房產稅改革目前已經經歷了 “空轉”和試點階段，全面的房產稅改革可能即將開展。房產稅在采取分稅制財政體制的國家中，多作為地方稅主體稅種。將房產稅打造為我國的主體稅種是我國房產稅改革可以選擇的一個方向。

一、分稅制財政體制下我國地方財政收入現狀

分稅制改革將我國的各項稅種劃分為了中央稅、地方稅以及中央與地方的共享稅，建立中央與地方的收入體系。這次改革也給地方財政帶來了新的問題：地方政府在分稅制實行后，預算支出責任有增無減，而預算內收入卻相對減少，地方需尋求預算外和體制外的財政資源，以應付地方建設和經濟發展的需要；地方政府財政支出的壓力與日俱增，但在收入方面缺乏自主權，由此造成地方政府爭相向中央索取轉移支付；因為事權不明，支出責任不明，常造成資金支出因缺乏規范、統一的方法，使得撥款存在隨意性，撥款使用的效果也難以監督，造成資金使用效益低下。而這一切的根源就在于地方政府缺乏穩定而豐足的地方財政收入來源。

表1 近5年我國財政收支情況表 單位：億元

從對表1的分析可以得出：第一，我國地方財政收支不平衡情況嚴重，歷年均存在較大缺口，自給能力基本只有50%，需要通過中央財政轉移支付或其他方式來解決；第二，我國地方財政對土地出讓金的依賴過大，土地出讓金收入將近占到地方財政收入的50%，是典型的土地財政；第三，鑒于土地的稀缺性，地方財政在土地資源耗竭之后必將面臨更嚴重的收支不平衡問題。

二、我國地方稅體系存在的問題

（一）地方稅種收入偏低

我國當前各稅種在收入分配方面有三種方式：中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。從稅收收入情況來看，占我國稅收收入主體的是增值稅、消費稅、關稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅，這幾個稅種的收入總和基本都占到了歷年稅收收入的80%以上，而這幾個稅種無一是地方稅，均為中央稅或共享稅。根據前文分析，我國地方財政目前面臨相當大的困難，歷年都有較大的收支缺口，且地方財政收支平衡情況地區間差異也大，其最關鍵的原因就是地方缺乏保障地方財政收入的主體稅種，地方稅種占稅收收入總額的比例太小，歷年大概維持在15%左右[1]，地方稅種收入主要集中在契稅、房產稅、土地使用稅、土地增值稅這幾個與房地產密切相關的稅種上，而這幾個稅種的收入占地方稅收收入的比重也是較小的。

（二）地方稅制度安排存在一系列問題

從稅制安排上來看，我國地方稅體系存在稅權劃分不清的問題。現行分稅制只是將某些稅種以及共享稅的部分收入劃歸地方，其收入安排、使用權屬于地方，但稅收立法權、開停征權、政策管理權卻屬于中央；地方稅主體稅種不明確、地方稅收入規模偏小。在現行由地方稅務機構組織征收的稅種中，稅收收入規模較大、調節力度強、調節面較大、起主導作用的只有營業稅、企業所得稅和個人所得稅3個稅種，且這3個稅種都是共享稅種，并非完全意義上的地方稅。地方稅收入規模偏小，難以滿足地方財政的需求；稅種老化情況嚴重。現行地方稅中，有幾個稅種還是20世紀50年代初由當時的政務院頒布實施的，時間最近的也是20世紀80年代和20世紀90年代制定的。而20世紀90年代以來，隨著我國改革開放事業的迅猛發展，國民經濟高速增長，相比之下，地方稅體系卻還停留在20世紀80年代甚至20世紀50年代的水平，一些稅種已經明顯和社會經濟發展情況脫節。如土地使用稅，房產稅，其計稅依據不科學，土地使用稅依然按面積征稅，房產稅按房產原值征稅，這種計稅方式不能反映經濟發展水平，也不符合稅收基本原理，但一直沒有改變。此外，地方里的稅各稅種還存在重復征稅以及稅負不公的問題，這些問題一直都沒有得到解決。

（三）地方缺乏稅收立法權

根據我國 《立法法》，財政、稅收的基本制度只能由全國人大或其常委會制定法律，尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院立法，對部分事項先制定行政法規。從以上原則看，我國地方政府、國家稅務總局都無權制定物業稅的相關法律。而在分稅制財政體制下，地方政府需要為地方公共支出籌集一定的收入，也需要根據地方社會經濟的實際情況制定有針對性的稅收激勵政策，而由于我國稅收立法制度限制，地方政府完全沒有稅收立法權，無法積極主動地調整地方稅政策以平衡財政收支和調節地方經濟。

三、房地產相關的地方專屬稅種分析

我國地方稅種中，契稅、房產稅、土地使用稅、土地增值稅是房地產專屬稅種，這幾個稅種的收入占了地方稅收入的主體。但我國房地產稅收體系同樣也存在一系列的問題，主要體現在以下幾個方面。

（一）稅制復雜、稅種多，不符合稅收征管的效率原則

針對房地產業，我國專門設置了4個稅種，根據稅收轉嫁原理，這4個稅種的稅負最終基本都由房地產的使用者或消費者承擔。就相同的稅源，開征多個稅種，不符合稅收征管的效率原則。從一些采用分稅制財政體制的發達國家稅收實踐來看，其地方稅收入也主要來源于房地產，但一般只設置一個稅種，即財產稅 （或房產稅、物業稅），如澳大利亞的房產稅約占地方政府財政收入的60%，加拿大房產稅約占地方政府財政收入的53.3%[2]。

（二）重流轉稅與所得稅、輕保有稅

我國的房地產保有稅有房產稅和土地使用稅兩個稅種，這兩個稅種收入占稅收總收入和地方財政總收入的比重偏低。從當前收入情況看，我國房地產保有稅收收入僅占我國稅收總收入的2%左右；從占地方財政收入的比重來看，我國房地產保有稅大概占到地方財政收入的5%左右[3]。相比以房產稅為地方主體稅種的分稅制國家，我國這一比重是相當低的。我國房地產保有稅收入規模偏低，主要源于兩個方面：一是我國現行不動產稅制“重流轉稅與所得稅而輕保有稅”。對房產和土地，流轉稅主要征收營業稅，且稅負偏高，按交易額的5%計征；所得稅類中，土地增值稅采取4級超額累進稅率，最低稅率為增值額的30%，之后對單位納稅人還要征收25%的企業所得稅，對個人納稅人征收20%的個人所得稅。根據揚州稅務學院的測算，房地產業生產環節的稅收收入達到了銷售收入的17%。其他相關稅種稅負偏重的情況決定了我國房地產保有稅稅負只能偏輕，否則行業難以負擔。我國房產稅和土地使用稅的制度設計也體現了這一點：稅基窄，只對營利性房產征收，稅收優惠覆蓋范圍較廣。從稅收收入數據來看，我國1999-2010年間房產稅和土地使用稅總額占稅收收入總額的比例在1.8%至2.8%之間，近年還有下降趨勢[1]。這一做法與分稅制下其他國家的稅制安排規律是相違背的。

（三）房地產保有稅制設計的不合理

我國現行房地產保有稅的制度設計決定了其稅收收入難以實現大幅增長，無法反映市場實際運行情況。在城鎮土地使用稅方面：采取按面積的定額稅率，其收入不能隨土地使用權價值的增長而增長，只能隨著政府批地的增長而增長，而政府的土地資源是有限的，這決定了城鎮土地使用稅的增長十分有限；在現行房產稅制度方面：現行房產稅采取固定比例稅率，自用應稅房產計稅依據為房產原值，出租房產計稅依據為租金收入。其中，以租金為計稅依據，稅收收入雖會隨經濟水平的增長而增長，但稅源監控困難、征管難度大，出租方與租賃方不簽訂合同，或雖簽訂合同，但不在稅務機關和房產租賃管理部門登記，導致漏征漏管的比例很高。以房產原值為計稅依據的，由于房產原值固定不變，故稅收收入不會隨房產價值的增長而增長。

（四）房地產專屬稅種的稅收征管存在問題

我國與房地產相關的地方稅專屬稅種，無論是流轉環節的契稅、土地增值稅，還是保有環節的現行房產稅和城鎮土地使用稅，都存在征管困難、漏征情況較為嚴重的問題。主要原因有如下方面：第一，我國納稅人稅收遵從度較低，主動依法納稅的積極性不高，相當一部分納稅人在轉讓房地產時采取陰陽合同的做法，借以規避契稅、土地增值稅、所得稅，而目前對于這種方式的監控力度和監控手段都有限，管理上難以找到有效手段。第二，房地產保有稅種方面，主要依靠納稅人主動進行應稅房產的登記和申報，不可避免地存在應稅房地產游離于征管之外的情況。此外，出租房產部分同樣存在陰陽合同以降低房產稅應納稅額的做法，相當部分納稅人甚至根本不在房產出租管理部門和稅務機關進行房產出租的備案和登記。第三，由于房地產相關稅種，尤其是房產稅的稅源零散、數量巨大，稅務機關在現有征管模式下限于人力物力而無法進行精細化的征管，稅源的流失難以避免。

四、將房產稅打造為我國地方稅主體稅種的可行性分析

（一）房產稅具有成為地方主體稅種的特性

Ursula Hicks（1961）研究了地方政府在經濟發展中的作用并推論說，“要使地方機構在經濟或社會發展中發揮較大作用，必須有充足的財源。如果既要使地方政府負責任，又要使它們有主動性，則對部分資源的控制必須是獨立的，地方委員會應該能夠自主地選擇稅率或費率 （以及征收條件）”。從房產稅的特性來看，它符合充足性、獨立性、穩定性收入來源的特點。

首先，房產稅收入具有充足性和穩定性。這主要基于兩方面原因：一是房產稅的課稅對象主要是轄區內的房地產，具有不可移動性，稅源無法跨區域流動；二是房產稅的計稅依據一般是財產的市場價值，從長期來看，其趨勢是增長的。這些特點都會使得房產稅的稅基穩步增長，從而使房產稅收入呈現穩步增長的態勢；三是區域內房地產的規模與地方政府公共支出的規模基本都是正相關的，能為地方政府提供充足的稅源。

其次，房產稅收入具有較好的彈性，能很好地發揮其獨立性的特點。主要體現在兩個方面：一是房產稅一般以房地產的評估價來計稅，能隨房地產價值的變動而變動，房地產的評估率也可依照實際需要進行調整；二是與商品稅和所得稅相比，作為地方稅，房產稅可以賦予地方政府一定的房產稅政策自主權，因而其稅基與稅率均可由地方政府根據財政支出的需要酌情確定，成為地方政府平衡財政收支的重要工具。

（二）房產稅已具備豐厚的稅源

首先，從我國城市化水平來看，房產稅的稅源就是房產和土地，而可供征收房產稅稅源的多少又主要取決于城市化水平，其原因主要有二： （1），經濟發達和高度的城市化水平給房產稅提供了豐富而穩定的稅源； （2），城市化程度越高，地方財政用于公共服務的支出越大，這促使政府從居民財產尋求稅收收入，而房地產是首選。雖然目前我國還是發展中國家，但經濟增速快，與中等發達國家距離已大大縮小，一些東部發達地區的經濟水平已達到或接近中等發達國家水平。根據國家發改委的數據，我國當前正處于城市化快速發展階段，2010年底我國城市化率已經達到47.5%，預計到 “十二五”時期末，這一比例將超過51%[4]。東部發達地區的城市化率更高。而目前世界平均城市化率是50%左右，歐美發達國家的城市化率為80%左右。我國的城市化率已接近中等收入國家水平，東部發達地區已接近發達國家水平，這為保障我國房產稅的穩定收入打下了基礎。

其次，從近年來我國國民經濟發展的情況來看，房地產業發展迅猛，房地產業占GDP的總量越來越大，增速也越來越快。房地產開發投資增長速度持續快于全社會固定資產投資和國內生產總值的增長速度。作為全社會固定資產投資的一部分，房地產開發投資快速增長，從1986年的101億元增加到2006年的19422.9億元，21年間增長192.3倍，年均增長32.9%，明顯高于同期全社會固定資產投資21.3%和國內生產總值8.9%的年均增速。我國房地產業占GDP的比重已超過5%，并在進一步加速 （見表2）。根據住房和城鄉建設部的統計，我國2001年房屋價值總量約為21萬億，2009年約為91萬億，2011年約為97萬億[5]。從以上數據可以看出，近年來我國房地產開發和投資飛速增長，房地產價值總量飆升，已能成為房產稅豐厚而持續的稅源。

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（三）房地產登記制度已使擴大房產稅規模成為可能

影響房產稅收入的一個重要因素是征收率，影響征收率最重要的因素是稅源的管理水平，其中最為重要的是稅源登記。從我國現有房產稅的情況來看，稅源登記管理存在一定的漏洞：一是主要依賴納稅人主動登記，漏征漏管情況較為嚴重。我國的城鎮土地使用稅和房產稅均由納稅人主動登記稅源，出租房產的稅源管理主要依賴地方租賃管理部門的協助。在納稅人不主動登記的情況下，稅務機關只能依靠日常管理發現和事后開展專項清查進行查處，沒有自動的發現機制；二是沒有建立稅務機關與房地產權管理部門和國土資源部門的聯動、協作機制，缺乏稅源管理的第一手數據。雖然目前我國的房地產保有稅稅源登記制度存在一定的問題，但具備了建立完善的稅源登記制度的條件，最大的優勢在于我國已經建立了完善的房地產登記管理制度。我國 《城市房地產權屬登記管理辦法》于1997年開始實施，目前已建立起了完善的房地產權登記管理制度，產權登記管理部門已具有了翔實的房地產登記資料，為房產稅稅源管理提供了抓手，通過房地產登記數據的數據共享、借助產權部門的支持，我國已有能力建立完善、有效的房產稅稅源登記制度。

五、基于構建地方稅主體稅種的房產稅改革建議

（一）簡并其他相關稅種，適當提高房產稅收入水平

當前情況下，我國房產稅改革應進一步強化其收入職能，簡并其他房地產相關稅種或降低其他相關稅種稅負，提高房產稅收入水平，將其打造為地方稅主體稅種。在我國房地產業的整體稅負水平已經較高的情況下，將房產稅打造為地方稅主體稅種必須對現有房地產相關稅費進行整合。具體可以采取如下幾種模式。

第一，兼并房地產專屬稅種 （房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅）、降低流轉和所得環節的稅負，提高保有稅稅負。現行房產稅和土地使用稅同為房地產保有稅，且現行政策規定，繳納房產稅的房產原值必須包括房產中包含的土地價值，而房產中的土地另外還需繳納土地使用稅，存在重復征稅的問題，完全可以合并為一個稅種征收。契稅作為一個行為稅，由購買、接受房地產產權者負擔，土地增值稅作為所得稅，雖由出讓方負擔，但事實上在很大程度上可以實現轉嫁，事實上最終主要還是由購買者負擔。因而，從簡化稅制、提高效率的角度出發，這兩個稅種可以取消，其收入規模可以并入到房地產保有稅中去，這樣雖會在一定程度上造成稅負的結構性調整，但不會影響房地產的整體稅負。第二，降低房地產流轉稅和所得稅。鑒于當前地方財政相對困難、中央財政相對盈余的現狀，可以適當降低房地產流轉環節的營業稅稅負以及所得稅稅負，給適當提高房產稅稅負留下空間。第三，在以上兩項的基礎上，適當擴大房產稅稅基、提高房產稅收入水平。當前的房產稅和城鎮土地使用稅主要對經營性房產征收，對個人自用住房免征，改革后的房產稅應適當擴大稅基，將個人住宅納入征稅范圍，同時綜合考慮改革后的稅負水平以確定房產稅適當的稅率，在此基礎上實現既保障稅收收入又涵養稅源，既調控經濟和房地產市場又促進稅收公平的改革目的。

（二）給予地方政府一定的稅收政策自主權

將房產稅打造為地方稅的主體稅種，地方政府必須具備一定的稅收自主權。縱觀各國的房產稅制度，在實行分稅制財政體制的發達國家中，如美國、加拿大等，地方政府均享有相當大的房產稅政策自主權，有的國家甚至是根據財政預算來確定房產稅的稅率，如美國一些州和加拿大的地方政府采取“量出為入”的辦法，這是因為在分稅制財政體制下，地方政府必須組織一定的財政收入以滿足當地必要的財政支出，而各地稅源情況、經濟發展情況各異，因而房產稅制度，尤其是稅率必將有差異。但從稅收公平的角度出發，各地房產稅的差異必須在一定范圍之內，尤其是稅收優惠政策不應有太大的差異。從我國的情況來看，我國是分稅制財政體制的國家，地方政府本身缺乏穩定的收入來源，從全國情況來看，地方財政支出也存在較大的缺口，同時，我國區域間的經濟發展狀況差異大，因而在稅制設計方面更應遵循基本政策一致、各地擁有一定稅收自主權的原則。

（三）在制度設計上體現稅負的差別對待

在稅負方面，我國改革后的房產稅宜根據地區的不同和房產用途、房產使用者的不同實行差別對待，這也是國際上房產稅制度設計的基本原則。實行這一原則的原因主要出于如下考慮：首先，作為一個地方稅種，其收入目的是滿足地方財政需要。由于地方財政支出規模不一、稅源狀況不一，必須允許房產稅收入水平存在地區性差異。在美國、加拿大的一些地區，房產稅的稅負水平是依據當地下一年度的財政支出情況而定的。其次，根據稅收的量能負擔原則，不同用途的房地產，其稅負的承擔能力是不同的，因而在稅負上也應區別對待。一般來講，經營性的房地產承擔稅負的能力強于居民自用房產，而一些非營利組織使用的公益性房產因不具備收入來源，不易承擔稅負。此外，一些特定群體，如低收入家庭和殘障人士房產的稅負也不宜過高，或應免于征稅。

（四）以房產和土地的市場價值為計稅依據，保障稅收收入的穩定增長

我國現有的房產稅——城鎮土地使用稅和房產稅均不是以評估值作為計稅依據的，前者以面積作為計稅依據，后者以初始成本或租金為計稅依據，兩種做法雖簡化了征管，但帶來兩方面問題，即稅收收入難以實現穩定增長，同時有失稅收公平。當前，世界上很多國家都采取評估值作為計稅依據，并形成了一整套房地產估價理論和評估方法，主要的原因就是市場價值反映了土地、房產作為經濟資源的價值，不僅包括土地的級差收益，而且包括土地、房產的時間價值。以市場價值為計稅依據，意味著隨著房地產市場價值的上漲，稅收收入也將相應增加。市場價值反映納稅人的納稅能力，有利于體現稅收公平原則。作為一個房地產業快速發展的國家，我國的房產稅應以評估值 （市場價值）作為計稅依據。

（五）科學設計征管制度，保障稅收收入的實現

稅收制度的目標依賴于稅收征管來實現，征管手段的優劣很大程度上決定了稅制改革的成敗。從房地產稅制比較成熟的發達國家看，其稅率雖低，但長期享受著房產稅帶來的穩定收入，除了其稅基廣外，關鍵在于這些國家已經建立了比較嚴密、高效的稅收征管體系。實現房地產保有稅的收入職能，必須具備如下征管條件：有完善的房地產登記制度以實現稅源監控，有科學的評估體系對房地產進行低成本評估，有高效的征管手段實現低成本的征收。只有實現以上條件，房產稅的征收率才有保證。

對我國而言，目前還存在房產稅稅源登記不全、稅務機關與產權部門之間存在數據壁壘、評估體系尚未建立、新的征管手段尚未開發等征管問題。根據這些問題，筆者提出一些建議：1.完善稅源管理體制。最大程度利用當前已完善的產權登記制度，稅務機關與產權登記部門之間建立起協作機制。2.完善房地產評估體系。這需要完善評估立法，依托房地產登記數據和市場數據、利用評估軟件建立評估體系。3.開發新的征管手段。新的征管手段主要解決的問題在于設計居民自用住房房產稅的征管措施，建議在掌控稅源數據的前提下，采取委托物業管理部門實行代征的方式進行征管。

[1]國家稅務總局.稅收收入統計（1994-2010）[E B/O L].[2011-11-01]http//wwwchinataxgovcn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/index.html.

[2]Richard M. Bird & Enid Slack, Land and Property Taxation Around the World: A Review.March 2002[EBIOL].http://wwwcooperativeindividualismorg/bird-richard_land-and-pr operty-taxation.pdf,2011-11-20.

[3]財政部.財政收支情況（2004-2010）[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[4]2015年我國城市化率將過半[EB/OL].[2011-09-25].http://politics.people.com.cn/GB/15745314.html.

[5]沈悅,劉洪玉.房地產資產價值與國家財富的關系研究[J].清華大學學報:哲學社會科學版,2004(1):55.

On China’s Property Tax Reform from the Perspective of Developing Major Types of Local Tax

Hu Manjun
（School of Finance and Taxation,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China）

Under the tax-sharing fiscal system,China's local governments fail to achieve a fiscal balance of payments and raise sufficient revenue through the local tax system in the absence of major types of tax.Property tax may serve as a major type of tax as it provides steady and flexible revenue.This paper makes an analysis of property tax reform from the perspective of developing major types of tax and proposes some suggestions as follows:merging tax types,increasing tax rates by appropriate proportion,granting taxation autonomy to local governments,taxing based on the assessed value of properties and devising a scientific taxation and management system.

local tax;major types of tax;property tax

F812.42

A

1673-8535（2012）01-0011-07

2 0 1 1-1 1-2 8

胡曼軍 （1976-），男，湖南人，中南財經政法大學財政稅務學院財政學專業博士，研究方向：稅收理論與實踐。

覃華巧）