區域政治視角下的鄉鎮干部隊伍建設模式探析——對萬源市鄉鎮干部的問卷調查

黃傳榮

（四川文理學院 科技處，四川 達州 635000）

鄉鎮干部是中國干部隊伍中數量最大的一個群體，其建設狀況不僅直接關系到農業和農村工作的興旺發達，而且關系到整個國家的繁榮富強，關系到黨的執政基礎、國家政權的穩固和改革開放的推進，這支隊伍的興衰和強弱，應當引起全黨全社會的高度重視。

學術界對這一問題頗為關注，并從不同的角度為鄉鎮干部隊伍建設獻計獻策，與之相關的研究主要以學術論文為主，專著則相對較少，基本研究情況如下。有人認為鄉鎮干部隊伍建設應從創新機制、完善規章制度、加強培訓等創造外部條件做起。孫新華調查了廣元市利州區鄉鎮干部的基本情況，認為該區鄉鎮干部隊建設要創新選拔機制、管理機制、關愛機制、著力培訓機制[1]。蔣碧芳認為，鄉村干部隊伍的建設重在創新思想意識、選用機制、教育培養機制、工作機制、激勵機制、科學管理機制[2]。有人認為鄉鎮干部隊伍建設重在內在精神的塑造。李怡坤以傳統政治文化為視角，剖析了傳統行政文化影響下鄉鎮干部的特征，提出現代行政文化視角下塑造鄉鎮干部的人格需要從以下幾個方面著手：“仁者不憂”，塑造公仆人格；“勇者不懼”，塑造人格正義；“智者不惑”，塑造創新人格[3]。李永良提出鄉鎮干部建設應從干部自身做起，以養練就基本功，重教育養 “神”，重學習養 “力”，重激勵養 “勁”，重關懷養 “心”[4]。萇靜提出，加強鄉鎮干部的思想作風建設，提高科學文化水平，加強民主法制建設，健全管理機制，切實提高干部的整體素質[5]。在強調從外部條件著手的同時，部分學者從鄉鎮干部切身利益和感受出發，提出應改善其福利待遇，要理解他們，關注他們的心理健康。傅明認為，鄉鎮干部建設要建檔管理，著力關注干部心理健康，改進作風，著力培育干部形象[6]。渠長根等認為應加強領導，強化教育，關心、理解鄉鎮干部[7]。

可見，現有研究成果大多從內外兩個方面對鄉鎮干部隊伍建設提出對策，具有一定的理論意義和實際價值。有的研究成果從宏觀制度方面著手，雖然能夠從整體上把握脈絡，但是略顯空洞。有的研究關注到了鄉鎮干部自身的感受和切身的利益，提出了不少有價值的觀點，具有一定的創新性，為我們研究鄉鎮干部隊伍建設提供了思路。然而，這些成果主要是研究其他地區鄉鎮干部隊伍建設，探討萬源地區的幾乎沒有。萬源是典型的山區農業市，鄉鎮干部在推進當地農業現代化，加快社會主義新農村建設；加快發展現代農業；加強當地基礎設施建設等方面起著不可或缺的作用。如何構建適合萬源市具體情況的鄉鎮干部隊伍建設模式，值得我們思考。本研究以區域政治為視角，運用問卷調查法、文獻分析法、參與觀察法等，在實地調查、問卷調查和訪談的基礎上，旨在探索適合萬源市鄉鎮干部隊伍建設的基本模式，尋找了解萬源市基層政治和社會變遷的鑰匙和樞紐，為加強萬源市鄉鎮干部隊伍建設提供參考。

一 萬源市鄉鎮領導干部隊伍建設存在的問題

萬源市位于四川東北部，大巴山腹心地帶，地處川、陜、渝三省 （市）結合部，7個縣市的交匯處，是進出川的主要通道和重要門戶，是連接川陜渝經濟、文化、交通的重鎮，素有 “秦川鎖鑰”之稱，享有 “萬寶之源”的美譽。全市面積4065平方公里，轄12鎮41鄉，總人口558307人，其中農業人口471968人。萬源是典型的山區農業市，境內山巒重疊，溝壑縱橫，海拔高差大，地形由東北向西南傾斜，地貌類型主要為山地。特殊的人文地理環境使當地的鄉鎮干部隊伍建設現狀有其自身的特點。為詳細了解當地鄉鎮干部隊伍建設的現狀，我們對萬源市52個鄉鎮的208位副科級以上的鄉鎮領導干部進行問卷調查，共發放問卷208份，收回有效問卷171份。同時，對104位鄉鎮長和鄉鎮黨委書記進行訪談，通過認真分析問卷和訪談記錄，現將鄉鎮干部隊伍建設的存在的問題分析如下：

（一）萬源市鄉鎮干部隊伍結構不合理

通過問卷調查發現，當地鄉鎮干部隊伍結構極不合理，主要表現在以下幾個方面：第一，性別結構不合理，男性多，女性少。第二，年齡結構不合理，大部分鄉鎮干部集中在31至40歲之間，其他年齡階段的則相對較少。第三，學歷結構不合理，本科、專科學歷多，碩士、博士等高學歷層次的人才幾乎沒有。基本情況詳見表1。

表1 萬源市鄉鎮干部基本情況表

（二）萬源市鄉鎮干部隊伍素質不高、缺乏創新意識

1.思想政治素質有待加強。萬源市部分鄉鎮干部整天埋頭于瑣事，沒有時間潛心研究國家政策的導向，對黨和國家農村政策出臺的背景、目的和作用了解得不夠深入、透徹，貫徹執行少，即使執行，也很少按照上級要求，很難結合本地的具體實際貫徹實施，常常流于形式。

2.文化素質有待提高。萬源市鄉鎮干部在一定程度上存在著忽視理論學習的現象，大多數人認為理論學習可有可無，他們不重視知識更新，靠老方法、老經驗辦事。有的鄉鎮干部缺乏對業務知識的學習，有的雖在學習，但是往往淺嘗輒止，不求甚解，很難學以致用。所以他們對新形勢、新知識了解甚少，更談不上利用新知識、新方法以切實解決問題。

3.視野狹窄、思維僵化、領導方法相對落后。萬源市某些鄉鎮干部文化程度較低，平時又疏于學習和鉆研，這使他們視野狹隘，思維僵化，主要表現在他們對現代農業科技和農村經濟管理知識掌握不夠，習慣用計劃經濟時代和傳統農業時代的方法開展工作；工作方法過于簡單、粗暴。這造成不少鄉鎮干部眼界不夠開闊、思路狹窄、安于現狀、不思進取，在市場經濟中找不到發揮自己作用的位置。

4.工作作風不夠務實，事業心和責任感欠缺。不少鄉鎮干部缺少憂患意識，作風浮夸，缺少艱苦奮斗精神。這主要表現在：其一是工作拖沓，敷衍了事，不能按時、按量、按質完成上級交給的工作。其二是工作作風不夠務實，整天 “泡”在機關，浮在會上的多，實地調查研究少。其三是存在腐敗墮落現象，部分干部以權謀私。

（三）萬源市鄉鎮干部的綜合能力有待提高

農村可持續發展戰略的實施，要求農村經濟的增長方式由過去偏重經濟的粗放型發展轉向集約型經濟發展，要求經濟的發展要與人口的增長相適應、與資源環境相協調。同時，改革開放的大好形勢和中央一系列惠民政策的出臺，激發了農民的新需求，農民有了新的思想和目標，農民的經營能力、競爭意識、法制觀念和道德水平等都有了明顯的提高。這一系列的新變化，要求鄉鎮干部的能力必須得到切實提高。然而，有關萬源市鄉鎮干部急需提升能力的調查顯示，69.8%的人認為鄉鎮干部急需提高統籌協調，處理利益關系能力，67.4%的人認為急需提高開拓創新，不斷發展的能力，60.8%的人認為統籌全局，科學決策的能力急需提高，55.8%的人認為整合資源，集成優勢的能力需要提高，51.2%的人認為化解矛盾，破解難題的能力需要提高，51.2%認為需要提升不斷學習的能力。鄉鎮干部經常與老百姓打交道，應該具有新時期群眾工作所需的、新的本領和技能，如現代農業科技、現代市場經濟知識、現代營銷技術、現代行政管理能力和與執政能力等，若不具備這些能力，就不可能在實際工作中取得創造性的成效。

（四）萬源市鄉鎮干部班子不穩定，后備干部選拔培養不足

《組織法》規定每屆鄉鎮領導班子的任期為三年，故鄉鎮領導班子變動最為頻繁。一般而言，鄉鎮領導班子的成員主要是上級組織部門從縣市干部中直接選派的，所以鄉鎮干部總是處在一年 “看”，二年 “干”，三年 “換”的惡性循環中。領導班子的不穩定性給鄉鎮干部隊伍建設帶來了諸多弊端。其一是難于培養出具有長遠的全局思維的干部；其二是難于形成一支團結一致的干部隊伍；其三是難于產生決策與實施統一的實效。鄉鎮領導班子頻繁變更，致使許多鄉鎮發展的決策還未來得及實施，或剛剛啟動，領導就要調離崗位，決策落實不了，規劃實現不了，循環往復沒有實效，造成一般干部悲觀與失望情緒嚴重。在萬源市鄉鎮干部中，有一部分人的年齡在41至45歲之間，這部分干部的文化素質比不上年輕人，在工作上缺乏進取心和動力。30至40歲的干部大多是大學或大專畢業后分配或者招錄進來的，由于一直處在普通干部崗位，工作熱情消失殆盡，而30歲以下的干部僅占20.9%，這部分新招來的大學畢業生有的自視清高，小事不愿做，大事做不了，有的實際水平與文憑不相符合，一般的工作報告不會寫，一般的工作會議開不成，更不用說去深入基層做群眾工作了。

二 加強萬源市鄉鎮干部隊伍建設的對策分析

加強鄉鎮干部隊伍建設關鍵在于提高其綜合素質。綜合素質的提高對鄉鎮干部隊伍的建設意義重大，如果沒有一支高素質的鄉鎮干部隊伍，就難以帶動各位成員實現預期的工作目標，難以在劇烈的競爭中立于不敗之地。因此提高鄉鎮干部的綜合素質要加強教育，幫助其樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀；重視學習，提高鄉鎮干部的文化素養和理論水平，拓展其視野；創新激勵機制，激發鄉鎮干部的積極性和創造性；采取各種措施，穩定鄉鎮干部隊伍。

（一）加強對鄉鎮干部的教育，幫助其樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀

正確的世界觀、人生觀、價值觀的確立需要加強鄉鎮干部的教育。第一是加強思想政治教育。要在全體鄉鎮干部中開展以 “講學習、講政治、講正氣”為主題的學習教育活動，著重進行馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的學習教育，使廣大鄉鎮干部不斷解放思想、實事求是、開拓創新，適應改革開放和發展社會主義市場經濟的形勢要求。第二是抓住適宜機會，進行榜樣教育。切合時機地利用報紙、網絡、電視臺等新聞媒體，利用海報、輪回講座、電視紀錄片等方式宣傳介紹先進人物及其事跡，組織鄉鎮干部認真學習和深入討論，使優秀干部的事跡深入人心，讓其高尚的精神品質感染和教育鄉鎮干部。同時，我們還可以利用身邊的先進典型，發現他們身上的閃光點，及時給予表揚、鼓勵和宣傳，使鄉鎮干部看到身邊的模范并學習他們的精神。第三是引導鄉鎮干部注重理論聯系實際，把政治理論學習和本鄉鎮實際結合起來，提高鄉鎮干部的政策水平和法制觀念。

（二）重視學習，提高鄉鎮干部的文化素養，拓展其視野

為促進鄉鎮干部解放思想、更新觀念、提高知識水平和文化素養需要采用形式多樣的學習活動。第一是建立鄉鎮干部學習小組，小組成員定期組織學習，在學習的過程中，邀請市、縣宣傳部、組織部的相關同志作輔導報告。第二是加強不同鄉鎮的干部之間交流和學習。定期邀請本市先進鄉鎮的同志介紹本地的先進經驗，并根據交流的內容組織各鄉鎮干部參加，會后要求干部結合本鄉鎮的具體情況展開深入討論，做到以虛促實，講究實效。第三是舉辦各類培訓班，加強對鄉鎮干部的培訓。開辦各種類型的培訓班，利用高校雄厚的師資力量，針對鄉鎮干部的具體實際，開辦禮儀、管理學、法律等方面的培訓班。使他們在學習理論知識的同時，結交更多的朋友，擴展自己的視野。第四是鼓勵鄉鎮干部參加各類大中專院校的業余函授學習，形成較為濃厚的學習氛圍，完善干部的知識結構，拓寬其視野，提高其工作水平。

（三）創新激勵機制，激發鄉鎮干部的積極性和創造性

針對鄉鎮干部工作的特點，結合萬源市的實際情況，逐步建立起一套政治、經濟密切結合的激勵機制，激發鄉鎮干部力爭上游、積極進取的干勁。在政治上，對鄉鎮領導班子及中層重要崗位實行“公開選拔，競爭上崗，優勝劣汰”機制，調動他們的積極性，激發他們的上進心。萬源市地處偏遠山區，不少年輕的畢業生不大愿意去，所以現行的鄉鎮領導班子的產生基本上是組織上確定，透明度不高，不少鄉鎮干部認為缺少公平競爭的機會，無法發揮自己的才能，施展自己的抱負。而在任的鄉鎮干部除非犯了比較大的錯誤，否則一般不會離職，他們得過且過，沒有什么大的壓力。實行競爭上崗機制，可以借鑒公務員 “雙推雙考”選拔領導干部的方式，在少數崗位先行試點，總結經驗教訓，然后再逐漸全面推開，逐步成為選拔領導干部的機制。在經濟上，第一是加大對業績突出的鄉鎮領導班子的獎勵，使他們有榮譽感和歸屬感；第二是提高鄉鎮干部的工資待遇水平；第三是對鄉鎮干部實行薪級工資制，多獎勵，少懲罰；第四是對鄉鎮干部實行養老保險或退休金制度。通過政治手段和經濟手段雙管齊下，提高鄉鎮干部工作的積極性和創造性。

（四）加強鍛煉，提高鄉鎮干部的綜合能力

加強萬源市鄉鎮干部隊伍建設，不僅要全面提升鄉鎮干部的理論素養，更要在實踐中加強鍛煉，提高他們處理實際問題的能力，培養處變不驚、掌管全局的能力，在鍛煉中成才。首先，制定鄉鎮干部能力提升計劃。要求每位鄉鎮干部認真分析自身的綜合素質，找出自己的長處和不足之處，對于優點重在繼承和發揚，對于不足之處找出相應的改進辦法，進而制定詳細的能力提升計劃，根據計劃，有步驟、有目的地進行鍛煉改進，經過一段時間的鍛煉之后，對照所定計劃，詳細檢查落實情況，仔細分析取得了哪些成績，還有哪些不足，造成這種情況的具體原因是什么，建立個人能力提升檔案。其次，加強不同級別部門的干部之間的互動。選調鄉鎮干部到基層工作，可以使其更加深入到農民群眾中，切實了解農民的生活狀態以及所遇到的困難，從而更為全面地掌握基層工作的基本情況，為更宏觀地制定政策提供現實依據。同時，也能更好地與基層工作人員交流，了解他們的思想動態、生活情況、工作情況，為更好地培養干部提供第一手資料。選調鄉鎮干部到高級別的部門工作，有利于加強鄉鎮干部對上級部門工作的了解，促進其對國家政策的認識和理解，從政策制定的背景、原因、具體內容等各方面進行比較全面的理解，從而按照相關要求貫徹實施。第三是在不同部門之間實行輪崗制。

（五）采取各種措施，穩定鄉鎮干部隊伍

萬源市地處山區，90%以上的鄉鎮遠離縣城，鄉鎮干部的工作和生活條件比較差。穩定鄉鎮干部隊伍，需要從以下幾個方面采取措施：第一是加強思想政治教育，關心鄉鎮干部的政治進步。第二是逐步改善鄉鎮干部的工作、生活條件。鄉鎮干部在基層工作，工作繁雜，條件艱苦，對干部要求高，而工資待遇卻很低。為此，要創造條件逐步改善鄉鎮干部的工作、生活條件，增強鄉鎮干部職業安全感。第三是關心鄉鎮干部，創造條件，解決鄉鎮干部子女上學、就業困難等實際問題。鄉鎮干部長期生活在農村第一線，生活條件比較艱苦，各級組織和部門要在生活上、工作上和心理上多關心鄉鎮干部，要把對鄉鎮干部的關心愛護與嚴格要求統一起來，貫穿于干部的思想教育、選拔任用、管理監督、激勵約束等各個環節之中。并結合本地實際，適當提高鄉鎮干部的政治、經濟待遇，對鄉鎮干部住房、子女入學、工作、婚姻、醫療保險、社會福利等各方面也要給予關心和幫助。第四是嚴格把好調動關，除了任期屆滿，在任期一般不宜對領導和班子做比較大的調整，對于無特殊理由要求調動的干部，人事部門和組織部門要做好說服教育工作，使他們安心做好基層工作。

總之，加強萬源市鄉鎮干部隊伍建設，是當前萬源市農村基層干部建設的一個重要議題。雖然目前對鄉鎮干部建設有各種不同的看法，各個鄉鎮也在探索不同的建設模式，但是，鄉鎮干部隊伍建設無論采取何種方案，其實都必須充分發揮鄉鎮干部的積極性和創造性，使鄉鎮干部成為農村改革、發展和穩定的能動性主體力量。上級政府在設計具體的農村建設方案時，要認真聽取鄉鎮干部的意見，將他們合理的利益、要求考慮進來，根據鄉鎮干部的實際生活狀況，使政策的制定和實施多些人情味；始終把鄉鎮干部綜合素質的提高作為最根本的出發點，以制度促建設，以建設保證制度的貫徹實施。同時，建立學習機制，使鄉鎮干部在學習中不斷提高自身的綜合素質，不斷自我完善。

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