大鄭州都市圈政府間合作問題研究

曹發軍

(中州大學德育教學部，鄭州450044)

一、引言

改革開放以來，隨著中國社會主義市場經濟的不斷發展，區域合作逐步興起并成為帶動區域經濟發展的重要途徑。“當前，在我國東部已經形成了以上海為中心的長江三角洲經濟圈，以廣州、深圳為中心的珠江三角洲經濟圈，以北京、天津為中心的京津唐經濟圈。它們的發展壯大，帶動了東部乃至全國經濟的發展。而在廣大中西部地區，長株潭、成渝、武漢、關中等一批城市群也正在崛起。城市群和經濟圈正在成為區域經濟競爭的主要載體。按照增長極理論，如果河南省沒有較大規模和較具競爭力的城市群經濟區崛起，河南不僅難以吸引外部的各種要素向本省匯集，省內現有的各種資源也將會加快流向周圍的‘經濟增長極’。如此，河南在承接發達國家和沿海發達地區產業轉移上將處于弱勢地位，有可能成為我國中部地區經濟發展的‘凹地’”。［1］面對區域發展的競爭壓力，中原經濟區的概念及中原經濟區建設應勢而生。在河南省，有一個特別引人矚目的版塊，那就是大鄭州都市圈。2010年9月，在河南省推進城鄉建設加快城鎮化進程工作會議上，省政府明確提出盡快實現開封、許昌、新鄉、焦作、洛陽與鄭州發展的對接，積極推進大鄭州都市圈建設。大鄭州都市圈的概念正式被納入人們的視閥。盡管后來由于種種原因大鄭州都市圈建設暫時沒有被納入政府的規劃，但是從中央到省、市的各級政府都對這一區域的協作發展給予了高度的關注并作出了具體的部署。《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》指出，要“提升鄭州作為我國中部地區重要的中心城市地位，發揮洛陽區域副中心城市作用，加強各城市間分工合作，推進交通一體、產業鏈接、服務共享、生態共建，形成具有較強競爭力的開放型城市群。支持鄭汴新區加快發展，建設內陸開發開放高地，打造‘三化’協調發展先導區，形成中原經濟區最具活力的發展區域。推進教育、醫療、信息資源共享，實現電信、金融同城，加快鄭汴一體化進程。加強鄭州與洛陽、新鄉、許昌、焦作等毗鄰城市的高效聯系，實現融合發展。”［2］河南省政府出臺的《中原經濟區建設綱要》也把“推進鄭汴一體化發展，實現鄭州與洛陽、新鄉、許昌、焦作對接聯動”作為一項重要內容。

在我國現有的政治體制下，政府合作對于促進都市圈內城市之間經濟融合的作用是無可替代的，因此，要推進大鄭州都市圈各地聯動發展，必須加強大鄭州都市圈地方政府的合作。然而，目前大鄭州都市圈內城市之間政府合作機制尚未確立，這嚴重制約了大鄭州都市圈內各地經濟協作發展。構建一個強有力的都市圈政府合作機制，依靠政府間的合作積極推進都市圈經濟融合，是在現行體制下實現大鄭州都市圈經濟協作發展，將大鄭州都市圈打造成中原經濟區的核心層的理性選擇。本選題的實踐意義就在于，能為都市圈內政府合作共建大鄭州都市圈經濟高地提供建設性意見。

二、大鄭州都市圈政府合作的基礎和體制障礙

(一)大鄭州都市圈政府合作的基礎

大鄭州都市圈主要包括鄭州、洛陽、開封、焦作、新鄉、許昌等城市，屬中原城市群的緊密聯系圈。這一地區地域毗鄰、經濟互補、聯系緊密，具備經濟深度合作、融合發展的前提和基礎。

首先，這一地區自古以來就是一個在政治、經濟、文化、自然地理等方面具有內在聯系的自然區域，具有統一性和不可分割性。目前，隨著經濟社會的快速發展，特別是現代綜合交通網絡的逐步形成，區域內經濟聯系、人員交往等日益緊密，大鄭州都市圈已經成為一個客觀存在的具有整體性的經濟區域。

其次，這一地區城市分布集中程度較高，且以鄭州為核心向外展開，具有較為明顯的圈層式空間分布特征，有利于中心城市擴散效應的發揮和各城市之間功能的分工與協調。

最后，這一地區的城市有協作發展的傳統和意愿。1985年，河北省邯鄲市發起成立中原地區經濟技術協調會時，這一地區的部分城市就積極響應參與，顯示了非常強烈的合作意愿。當前，在服務中原經濟區建設的框架下，鄭州市增強對周邊地區的輻射力、引領中原經濟區建設的責任感增強，與都市圈內各地協作發展的意愿十分強烈。在鄭州市制定的《鄭州市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中，鄭州市方面不僅提出了中原經濟區核心層的概念，將大鄭州都市圈提升到中原經濟區核心層的高度，而且還具體規劃了鄭州市和周邊各城市的合作重點。

(二)大鄭州都市圈政府合作的的體制障礙

1．行政分權下的權力結構

目前，“行政區行政”是我國區域管理的主要范式，從中央到地方被分為多個層級，實行垂直管理。在這個政治體系中，層級相同的各方之間互不統屬，各自獨立行使組織經濟建設的職權。行政性分權下，地方政府在經濟社會發展中的主體作用凸顯。如果政府在地方經濟協作中缺少主動性和創造性，區域間的經濟合作和經濟融合度就會受到影響。

在大鄭州都市圈內，鄭州、開封、洛陽、許昌、新鄉、焦作各地都隸屬于河南省，但它們之間互不統屬。因此，本區域內各方政府的積極性如何，對區域經濟的協作和融合有重大影響。盡管河南省頒發的《中原經濟區建設綱要》對本區域內各地協作發展做出了具體的規劃，但都市圈內各方之間的離心傾向依然存在，有些地方協作發展的意愿并不強烈。在最新公布的各個市的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中，只有鄭州市規劃了和毗鄰市聯動發展的內容。很顯然，各地在制定規劃時缺少有效溝通，基本上還是“各敲各的鑼、各打各的鼓”。這不利于消除既往形成的區域產業同構和地方保護主義，將延緩都市圈城鄉一體化的進程，嚴重影響都市圈內資源的合理開發利用和保護，降低都市圈可持續發展的能力。

2．現行的地方干部績效考核制度

在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發生了相應的變化。目前，我國政府對于干部政績的評價與考核，主要依賴于經濟建設的成就。統計數據顯示，GDP的增長和官員的職位升遷呈現出正相關性，出現了所謂“數字出干部”的現象。這樣在地方經濟發展中就出現了長期目標和短期效應的矛盾。再加上政府官員實行任期制且調動頻繁，出于自我利益的保護，在地方經濟發展中急功近利、追求短期效應就不可避免地成為各地官員的普遍選擇。這種狀況一旦出現，其結果是強化了地方政府資源配置本地化的傾向和地方保護主義，進而滯緩區域經濟的協作和融合。對于大鄭州都市圈來說，圈內各市都獨立制定自己的發展規劃，如果追求本地利益最大化和區域經濟協作發生矛盾，地方政府及其主要領導往往會傾向于保護本地利益而置區域整體利益于不顧，這樣就等于給大鄭州都市圈聯動發展施加“離心力”。

3．缺乏相關法律保障

地方政府之間的合作是實現區域經濟融合發展的必要條件。地方政府之間如何處理相互之間的關系，需要有相關的法律來規范和保障。然而，目前在我國不僅沒有關于地方政府合作或者處理地方政府間關系的專門法律，就是在已經頒布的法律、法規中也沒有具體條款涉及到地方政府之間關系協調。如此一來，當區域內各地方出現爭端時，往往只能陷入無休止的討價還價之中，而沒有統一的法律規則來解決。

三、構建大鄭州都市圈政府合作的途徑

構建大鄭州都市圈政府間合作的基本目的，就是在對區域整體利益達成共識的基礎上，依靠各種政治和社會資源去克服區域經濟協作體制障礙，打破現有的行政封鎖和地方保護主義，從而推動都市圈經濟一體化，形成區域的整體競爭優勢。根據我國現有的制度結構，借鑒國內外成熟都市圈政府合作的實踐經驗以及結合區域政府合作的基本原則，我們認為，在現階段要建立大鄭州都市圈政府合作機制并確保這一機制有效運轉的路徑主要有以下幾個方面:

(一)達成共識，樹立“共贏”的合作理念

都市圈各地方政府合作的目的在于加強各地經濟文化之間的聯系，優勢互補，實現區域經濟一體化，通過規模效益和整體效益促進區域經濟的快速發展，形成都市圈與其他經濟區相比較的競爭優勢。合作的結果應該是區域內各地方共同受益。因此，在都市圈政府合作中，首先要確立共同利益基礎上的“共贏”合作理念。近年來，雖然省委省政府大力倡導建設大鄭州都市圈，大鄭州都市圈內鄭、汴、洛、許、新、焦各城市政府合作的意愿明顯增強，但不可否認的是分工合作、協商互動、共同發展的合作理念仍然沒有確立起來。樹立“共贏”的合作理念，要求各城市明確自己的比較優勢和在都市圈發展框架下的位置，主動融入都市圈發展。鄭州是國家服務業綜合改革試點城市，現代物流、會展、文化旅游、服務外包等現代服務業發展迅速，汽車、裝備制造、煤電鋁、食品、紡織服裝、電子信息等高新技術產業也獲得了較大發展，這基本上代表了整個都市圈未來的產業走向。大鄭州都市圈內主要成員城市開封、許昌、新鄉、焦作、洛陽的未來產業發展戰略也要有與鄭州現存或調整方向比較接近的框架。在都市圈發展框架下，各城市應該攜起手來，共同做大做強都市圈經濟這個蛋糕，才會產生更多的合作效益。

(二)建立健全都市圈政府合作的法律制度

黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出:“社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障。”基于市場經濟基礎上的大鄭州都市圈政府合作機制離不開法律制度的規范。然而，由于多方面的原因所導致的立法滯后，目前在我國關于都市圈政府合作的法規幾乎為空白。因此，在大鄭州都市圈開建之際，大鄭州都市圈各成員應該相互協商，在平等互利的基礎上共同制定都市圈規劃和公約，實現都市圈政府合作的規范化和法制化。另外，對于大鄭州都市圈各地方政府來說，還必須完善相應的競爭法規來阻止地方保護主義，以防范懲戒各地方政府分割統一市場的行為。

(三)建立跨行政區的區域經濟合作組織

各地方政府是區域合作的主體，要建立大鄭州都市圈政府合作機制，首先必須建立一個能夠反映各地方政府意愿并能獲得區域內各政府普遍認同、跨行政區、開放的區域性經濟合作組織。目前，河南省正在建設的中原經濟區成立了包括大鄭州都市圈各城市在內的中原經濟區市長聯席會這樣的區域經濟合作組織。然而，以鄭州為核心的大鄭州都市圈還沒有相應的合作組織，缺乏強有力的組織保證。因此，應對大鄭州都市圈經濟一體化發展的客觀需要，建立一個跨行政區、在合作深度廣度上超越市長聯席會的經濟合作組織尤為必要。具體說來，該合作組織應符合以下幾點要求:一是該合作組織應該是常設機構，且具有相應的規則制定權、行政權;二是該合作組織具備組織、協調、實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及生產要素流動等問題的能力;三是該合作組織不僅要設有負責日常聯絡和組織工作的秘書處，還需要設有具有管理、協調職能的各種專業委員會和工作小組;四是該合作組織就都市圈發展的重大戰略問題做出的決策對都市圈內各政府具有相應的約束力。

四、結束語

大鄭州都市圈政府合作的路徑主要是通過在區域整體利益方面達成共識的基礎上，充分運用各種政治資源去推動各地方政府的合作，實現區域經濟一體化，形成規模效益和整體優勢。當前，在建設中原經濟區的大背景下，加強大鄭州都市圈政府間的合作，將鄭州都市圈打造成引領中原經濟區發展的核心地帶，對于中原經濟區建設意義十分重大。

毋庸諱言，目前我國還處于社會主義初級階段，法治規則不完善，區域政策缺位，尤其是“‘行政區行政’作為區域管理的傳統范式存在了幾千年時間，其慣性的力量和內在的沖動依然強大”［3］，要建立一個行之有效的都市圈政府合作機制，實現區域經濟一體化，還將是一個比較艱難的歷程，這不僅需要當地黨委政府積極主動地推動這項工作，而且還要贏得國家的政策支持。可以預見的是，隨著市場化、工業化和城市化水平的迅速提升，大鄭州都市圈內各城市的經濟、社會和生態關聯將愈發緊密，這都將促使都市圈政府合作走向更為理性化和制度化的軌道，從這個意義上說大鄭州都市圈政府合作的前景廣闊。

［1］建設大鄭州構筑歐亞大陸橋上的橋頭堡［N］．中國經濟導報，2004－11－06．

［2］王永蘇，歐繼中．新型城鎮化引領“三化”協調科學發展［N］．河南日報，2011－10－19．

［3］楊愛平．論區域一體化下的區域間政府合作［J］．政治學研究，2007(3):88．