構筑財政資金安全管理防線的思考

■宋立根 周純樸

隨著我國財政國庫管理制度改革的深入, 各級財政部門在規范財政資金管理,確保財政資金和財政干部安全方面取得了一定成效。但是，由于個別地方財政部門,在資金執行中疏于管理,仍然存在漏洞, 給財政資金安全帶來了隱患,甚至造成了損失。如2011年江西省鄱陽縣財政局發生的“2·11”案，涉案金額之大，套取轉移之易，觸目驚心之深。說明個別財政部門內部若干管理環節混亂、制度流于形式、監管嚴重缺位；說明財政資金安全還存在一些比較突出的問題，警鐘長鳴，引以為戒，時刻需要構筑財政資金安全管理防線。

一、財政資金安全存在的主要問題

近年來，各級財政部門針對各項財政資金撥付與核算制度執行情況，進行財政資金安全性檢查。在一些重點環節中發現了一些疏漏，仍然存在部分薄弱環節，需要改進和不斷加強。

（一）有的地方財政部門資金安全意識淡薄

當前，一些地方財政部門“重分配、輕管理”的理財觀念還沒有從根本上改變，特別是有的地方財政領導對制度的重要性認識不到位，組織領導不得力，財政資金安全管理工作被動，甚至流于形式。財政資金安全意識淡薄問題依然存在，容易導致管理行為上的疏忽，尤其是內部管理松弛。忽視預算執行監管，忽視內部管理等現象在一些地方財政部門均有不同程度表現。

（二）財政部門內部監控職責不清晰

有的地方財政部門內部科室之間監督職責缺乏清晰劃分，財政資金安全監管弱化，沒有形成健全的內部資金流轉事項制約機制； 有的地方財政部門沒有資金撥付、審批、管理辦法；沒有明晰科室崗位職責的規定，僅憑口頭約定的平常工作慣例或操作習慣來管理資金； 有的地方財政部門缺乏財政資金內部監督相關辦法，不利于分清責任，不利于有章可循，不利于加強財政資金安全的監管。

（三）財政賬戶管理不規范

有的地方財政部門財政資金賬戶統一由國庫機構統一管理； 有的地方財政賬戶分散管理，除由國庫機構管理一部分預算內賬戶外，部分賬戶由非稅收入管理局和其他業務科室負責管理。財政資金賬戶仍然未實現統一歸口，賬戶管理分散的突出表現是專戶過多、重復設置、分散管理；設區市非稅收入解繳賬戶設置數量省級沒有規定，出現了不統一的問題，到底設置多少合適，存在一定程度的隨意性，缺乏規范管理，現行運作模式與上級國庫單一賬戶要求間存在矛盾，不利于加強非稅收入管理。

（四）有的地方財政部門對財政資金安全制度執行不嚴

制度是管理的基礎，是約束行為的保證，是防范風險的屏障。有的地方在財政資金安全管理制度方面缺失，財政內部控制制度、相互制約機制和糾錯機制尚不健全，如資金撥付所使用的專用章、名章，應該分人保管使用；撥款開票、蓋章、記賬、對賬等業務分開操作存在落實不到位現象。有的地方財政部門即便制定了制度，卻執行不力，如崗位培訓、崗位輪換和崗位素質教育等制度沒有得到執行。在制度缺失的環境下，財政資金安全性、有效性和規范性都難以保證。

二、財政資金安全發生隱患的分析

近年來發生的財政資金被盜案件有一個共同特征，就是被盜資金的管理均未實施國庫集中收付制度改革，被盜資金的賬戶均未納入國庫單一賬戶體系管理，被盜資金的支付均未納入規范化的業務流程。

從加強財政資金安全意識的角度分析，有的地方對財政資金安全的風險意識淡薄，財政部門領導思想麻痹，存在僥幸心理，忽視財政資金安全管理工作，導致挪用、貪污和侵占國家財政資金的違法亂紀案件時有發生，致使國家資財遭受損失，給財政資金的安全帶來隱患，同時嚴重損害了財政部門的形象。如仍然存在賬戶開設多、重復開設多、開戶銀行多的財政專戶過多等問題。

從加強財政資金安全的領導重視程度這一角度分析，有些地方財政部門仍然沿襲“重分配、輕管理”的傳統觀念，財政資金安全工作沒有放在十分重要的位置來抓，尤其是有些財政部門領導對財政資金安全的重要性和緊迫性重視程度偏低，容易導致管理行為上的疏忽，內部管理上的松弛；缺乏對財政資金安全是財政管理重要“生命線”的高度重視，缺乏對財政資金安全是反腐倡廉和財政監督重中之重的高度重視。

從加強財政資金安全完善制度的角度分析，一定程度上存在著制度缺失，主要是財政內部控制制度，財政內部離任審計制度，財政與銀行之間對賬制度、崗位相互制約機制和查驗糾錯機制不健全；即便制度健全，不按制度執行或執行不到位，制度也會形同虛設，這主要表現在國庫集中支付制度和崗位輪換制度、崗位培訓制度等相關管理制度執行不力；有的地方財政部門國庫集中收付制度改革不徹底，未按規范的工作程序進行操作； 在實際操作過程中，對財政資金管理的重點環節，崗位設置、賬簿、報表、憑證、支付電腦密碼、監管控制等方面，存在一定的執行缺陷或漏洞等方面。

從加強財政資金安全監督檢查力度的角度分析，一般來說，年終進行一次財政資金安全檢查，由于時間跨度較長，檢查內容和范圍不可能太寬，只能就其部分重點進行檢查；由于檢查人員素質和檢查力量配置及檢查時間限制等原因，對財政資金安全監督檢查的力度，在一定程度上受到了較大抑制。加之執行制度流于形式，監管存在缺位。會計、出納未按會計法規定分設，造成混崗串崗，印鑒管理失控；未按制度規定設置內部稽核崗位，對賬工作不認真及時，基本流于形式，導致問題發生后未能及時發現。

三、強化財政資金安全和規范運行的思考

財政資金安全管理是一項基礎性、常態性的工作，必須牢固樹立常抓不懈的思想，時刻繃緊資金安全這根弦，警鐘長鳴，不能有一絲一毫放松，確保財政資金和財政干部“兩個安全”。

（一）進一步增強財政資金安全責任意識

確保財政資金安全是財政部門的基本職責,各級財政部門應引起高度重視, 防范并化解財政資金安全的風險。各級財政部門的領導，特別是一把手，要把保證財政資金安全作為一項重要工作來抓，列入議事日程，經常研究和督促檢查，消除工作中容易出現的隱患，確保財政資金安全。一是進一步提高對財政內部監督重要性和必要性的認識，切實把財政資金安全監管擺上重要位置。高度重視財政資金安全問題，把財政資金安全貫穿財政管理工作的始終，做到防微杜漸、常抓不懈，堅持把財政資金安全納入懲防腐敗體系抓緊抓實。二是高度重視財政資金安全和規范運行。在財政資金運行的相關環節防止出現五個方面的嚴重問題，延解、占壓應上繳的財政收入；擅自動用國庫或專戶資金；截留、挪用財政專項資金；虛報、冒領財政資金；決算編制中虛增、虛減財政收入、支出。要嚴加防范問題的發生，杜絕不規范操作。三是對地方財政部門內部職能部門管理的所有財政專戶逐一進行核實，對財政資金運行的每個環節進行全面排查，及時發現問題，及時處理規范。

（二）進一步明確監管責任，完善內部制約機制

各級財政部門要明確財政內部各職能部門的監督責任，理順財政內部專職監督機構與各個業務機構的工作關系，建立健全層次清晰、分工明確、相互制約的監督制衡機制。一是進一步健全崗位責任制和內部制約機制等管理制度，嚴格責任分工，明確崗位職責分工，層層落實責任主體，形成一級抓一級、一級對應一級的負責機制。規范資金流程，財政國庫崗位設置、指標管理、印鑒管理、票據管理、會計核算，是財政資金運行環環相扣的業務鏈條，必須強化相互獨立、配合、制約，確保財政資金安全、規范、高效運行。二是進一步完善各項財政資金撥付的規章制度。從規范財政管理，加強財政資金安全出發，建立健全財政資金分配、執行和監督相互分離、相互制約的財政內部運行機制，切實加強財政資金撥付管理，嚴格崗位分離制度，嚴密業務流程制度，并經常加以檢查督促，確保各項制度落到實處。三是進一步規范財政資金專戶管理。對財政資金管理，要堅持“歸口統一管理，嚴格按程序開設專戶，同類專戶歸并，慎重選擇開戶銀行”的原則，應在國有或國有控股銀行開立財政資金賬戶,從經營資信、資金安全、管理服務等方面,審慎選擇、嚴格把關,并將各類財政資金專戶統一到財政國庫部門管理；要嚴格按照相關法律和制度規定,規范財政與銀行之間的責、權、利關系,各類財政資金專戶的開設，要按財政部門內部審核程序，經財政國庫部門審核辦理；各級財政部門應對本級的財政資金專戶進行清理、歸并，屬于同一性質或相似性質的資金專戶予以合并，進行分賬核算，并將應撤銷專戶上的資金按規定劃轉，及時辦理撤戶手續。四是要進一步加強預算單位銀行賬戶的管理。要建立健全預算單位資金賬戶財政審批、備案制度，實行年檢制度化，每年對單位銀行賬戶進行年檢和批復，強化對單位銀行賬戶進行跟蹤動態管理。五是進一步規范財政資金繳撥付、調度、暫付、繳庫的操作流程。屬于特別緊急款項撥款，如救災支出和重大突發性事件支出等，除特事特辦外，要在事后及時補辦手續，以確保資金繳撥依據充分和要素齊全。

（三）進一步規范財政資金運行操作規程

地方各級財政部門要規范操作規程，從規范關鍵環節入手，將梳理清楚涉及財政資金安全的關鍵環節，納入操作規程加以規范。一是確保關鍵環節不出問題。將財政支出指標管理與資金撥付分開；會計、出納、審核崗位分開；撥款人與復核人分開；印鑒、票據使用管理分開，并定期進行指標和資金的賬務核對； 定期審核資金的收繳和撥付情況；定期與銀行核對，保證會計記錄完整準確。二是嚴把財政總預算會計用人關。確保財政總預算會計崗位人員政治合格、道德優良、業務過硬。選擇品德好、財政管理和會計核算業務水平高、廉潔勤政、工作責任心強的人員從事財政資金賬戶管理、會計核算以及資金撥付工作。除嚴格實行崗位分設外，規范好關鍵環節，要定期執行崗位輪換制，并實行離任審計。

（四）進一步加強財政資金安全性監督管理

財政資金安全運行規范管理，就是在財政資金運行的相關環節不出現任何問題，必須進一步加強財政資金安全性監督管理。凡是發現有違法違紀問題的情況，必須嚴格按照《財政違法處罰處分條例》及相關法律法規處理。因此，確保財政資金安全，要做到心中有數,要嚴加防范問題的發生，杜絕不規范操作，需要制訂財政資金安全、規范運行監督實施方案。一是根據各科室財政資金整體情況來確定監督重點。按資金來源、資金性質和運行特點，區別細化不同的運行環節，將各科室分管財政資金統一納入安全、規范運行監督范圍，進行風險防范與監控管理。二是將財政資金安全與各科室職權范圍與責任掛鉤。分管財政資金的各科室按照職權范圍與財政資金安全、規范運行監督范圍，分別制訂分口財政資金安全、規范運行監督實施方案。目的是落實責任到人，防范發生財政資金安全風險問題，建立財政資金違紀行為責任制，實行財政資金安全管理責任追究制，出了問題按法律法規嚴格實行“問責”制，進行責任追究，提高約束性，確保財政資金安全規范運行。

（五）進一步加大財政資金安全性監督檢查力度

一是科學選擇檢查時間，提高檢查的有效性。要確定合理的時間段，解決檢查內容多、時間緊、任務重，檢查不深不透，缺乏足夠時間進行檢查梳理的問題。例如暫存款、暫付款是容易產生虛列支出、隱藏收入的科目，應該列收支的項目不列，在這兩個科目中掛著，不到年底即便檢查也看不出來。在年底解繳結算后進行檢查是最好的時間節點，建議財政資金安全性檢查結合財政管理綜合考評工作，在次年初1月10日以后進行，是否占壓應上繳的財政收入，或者虛列支出也比較容易定性。二是合理地選擇檢查方法，提高檢查的針對性。建議進行財政資金安全性檢查采取的方法和步驟如下：1.清理核查財政部門賬戶；2.核查財政資金安全性自查自糾情況，梳理匯總問題；3.梳理重點問題進行交叉檢查，針對問題下達整改通知；4.反饋整改情況，列入財政管理綜合考評。三是將所有財政性資金收支納入財政資金即時分析監控信息系統管理，運用現代信息技術，實現財政資金運行各環節之間有效制衡，切實提高財政資金運行安全性。★