四川省縣級基本財力保障機制問題研究

■四川省財政科學研究所課題組

四川省縣級基本財力保障機制問題研究

■四川省財政科學研究所課題組

一、縣級財政困難的體制約束

（一）省以下財政體制尚未理順

從四川省財政收入結構看，增值稅、企業所得稅是四川省財政收入中份額較大、增長活躍的稅種，2010年分別達到675億元和228.5億元，占到稅收收入總量的60%和16%。這兩個稅種由包括中央財政在內的中央、省、市、縣多級財政共同分享。從四川省的財政體制看，增值稅的分享比例為中央75%、省8.75%、市 7.5%（部分市）、縣 8.75%；企業所得稅的分享比例為中央60%、省14%、市12%（部分市）、縣14%。可以看出縣級分享比例過小，不利于調動縣級培植財源和增收節支的積極性。

（二）財力與責任不夠匹配

近年來，四川省加大了對新農村建設、農村義務教育、新型合作醫療、社會保障、公共基礎設施建設以及環境保護等方面的支持力度，這些都要縣鄉政府組織和落實，其中，財力是基礎和保障。2010年，縣級財政供養人員占全省的比重為73%，而匹配的財力僅占48%，縣鄉政府承擔的責任與可支配財力不相對稱的問題十分明顯。雖然中央、省對縣級轉移支付的力度在不斷加大，但這一矛盾和問題仍十分突出。

（三）市對縣財政體制運行不暢

2002年體制調整時，按照屬地原則，省已將中央下放企業及原屬省級收入范圍的企業全部下放市縣管理，要求市級也要按屬地原則將省下放企業和市屬企業按屬地原則下放縣級管理，使省市在分享縣級收入增量的同時，讓縣級也能夠參與分享省市下放企業收入增量。但各市在確定對縣的財政體制中，未完全按屬地原則劃分收入。有些市不僅未將市屬企業按屬地原則下放縣級管理，而且還將省下劃的原中央和省級企業留歸市級；有些市對省級下放企業收入雖也實行了屬地征收，但縣級卻不參與收入分成。這樣做，使得中央、省、市三級都參與了縣級收入增量的分享，而縣級卻不能參與分享上級企業收入增量，形成了上級凈集中、縣級凈減少的局面。

（四）轉移支付制度有待完善

一是結構不合理，一般性轉移支付比重偏低。目前，我國對地方轉移支付有一般性轉移支付和專項轉移支付兩類，項目繁多，規模龐大，但用于實現地區間基本公共服務能力均等化的主要是一般性轉移支付。由于多種原因，近年來，一般性轉移支付總量雖然不斷增長，但是比重不斷降低。二是專項轉移支付項目設置過多，影響了資金整體效益。現行的專項轉移支付，比重大、種類多、效果不明顯，有待整合。2008年，中央財政安排四川省救災類專項轉移支付603億元，由14個部門管理分配。同時，項目過多導致資金分配零星分散，難以發揮資金效益。三是專項轉移支付需要地方配套的項目較多，配套支出額較大。在各級政府財權與事權關系問題尚未完全理順和劃分清楚的情況下，中央在出臺農業、教育、社保、衛生等社會事業改革政策的過程中，采用逐級分擔的原則，許多政策要求地方財政配套，對縣級財政形成了巨大的壓力。一些專款配套政策缺乏科學合理的設計程序和依據，不利于政策目標的實現。

二、四川省縣級基本財力保障的實踐及評價

多年來，四川省不斷完善省以下財政體制，建立縣級財力最低保障機制，實施縣級基本財力保障機制獎補辦法等措施，堅持財力分配向基層傾斜，努力從根本上緩解縣鄉財政困難，縣級政府調控經濟和提供公共服務的能力明顯增強。

（一）結合擴權強縣改革，逐步完善省以下地方財政管理體制

財政體制改革具體落實在五個方面：一是減少省、市、縣稅收收入共享范圍。省市縣共享稅種由原來的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城鎮土地使用稅6個減少為5個，將城鎮土地使用稅全部下放縣級管理。二是降低省分享收入比例。省級分享收入比例由原來的27.5%降低到22.5%，降低5個百分點。三是建立增收返還機制，鼓勵縣級多收多得。對民族地區、革命老區縣“五稅”收入每年超過省政府確定的全省一般預算收入增幅部分，省、市分享部分返還50%；其他縣，省、市分享部分返還30%。四是進一步理順市縣財政體制，實行徹底的稅收收入屬地管理，規范市級收入分享比例。市級分享收入比例不得超過15%，原體制下未參與縣級稅收收入分享的市，原則上仍不得參與縣級收入的分享。

（二）完善省對縣財政激勵約束機制，促進縣級財政良性運行

為了保證財政轉移支付辦法的客觀、公正，嚴格體制運作，促進縣通過自身努力逐步改變財政困難狀況，增強市管縣、幫縣的責任意識，從2003年起，四川省制定并實施了《省對市（州）縣財政激勵約束考核辦法》，對縣級財政收支和管理實施動態綜合考核。2005年，為進一步緩解縣鄉財政困難，結合中央“三獎一補”政策，四川省在對原有《省對市（州）縣激勵約束辦法》進行修改和完善的基礎上出臺了 《關于進一步完善省對市（州）縣財政激勵約束考核辦法，切實緩解縣鄉財政困難的通知》（川財預 [2005]68號），把政法保障、農村義務教育、公共衛生、城鄉社會保障等方面的公共支出經費保障情況、縣鄉政府性債務化解情況納入省對縣級財政激勵約束考核范圍，同時對縣鄉政府精簡機構和人員、人均財政支出較低的縣以及全省的產糧大縣給予激勵性財力補助。2010年，省財政用于激勵約束考核的資金達7.39億元，比2006年增加6.55億元，“縣努力，市盡責，省幫助”的機制不斷完善和成熟。

（三）加大財政轉移支付補助力度，切實提高縣級財力保障水平

近年來，中央和省逐年加大了對縣級財政的轉移支付補助力度，切實提高縣級財力保障水平。四川省先后出臺了 《四川省省對縣級財政一般性轉移支付辦法》以及 《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》、《2005年四川省緩解縣鄉財政困難獎補辦法》、《關于對全省縣級財政實行分類指導的實施意見》、《四川省省級專款切塊到縣試點辦法》等多項制度，轉移支付制度建設逐步規范。2007年，在已將政法經費、農村義務教育公用經費、農村計劃生育獎勵、新型農村合作醫療補助、城市低保、村社干部誤工補貼及辦公經費最低保障標準、農村五保戶供養經費等支出納入保障范圍的基礎上，又新增了八項涉及民生等方面的支出，包括農村低保、城鎮居民基本醫療保險試點、廉租房建設、社區干部報酬及社區辦公經費支出、鄉鎮（社區）衛生院和村衛生站支出、村級道路建設支出等。同時考慮統籌城鄉綜合配套改革因素，使轉移支付分配資金適當向試點地區傾斜，以保證該項改革試點工作順利推進。同時，加大了民族地區轉移支付和革命老區專項轉移支付的補助力度，體現了對民族地區和革命老區的照顧。

（四）建立償債機制，逐步消化縣鄉債務

近年來，四川省通過建立縣鄉政府債務償還機制、新增債務控制機制、化解債務激勵機制等措施，進一步加大控制和化解縣鄉政府性債務的力度。省級財政對直接債務減少的縣（市、區）給予了專項化債激勵性財力補助。同時，以化解農村義務教育“普九”債務作為化解縣鄉政府性債務的突破口，建立了化解“普九”債務激勵機制，通過調整支出結構、科學合理安排省級財政超收資金等措施，積極籌集化債補助資金并預撥各地，加大了化債補助力度，有力推動了縣級政府的化債工作。

（五）政策實施效果及評價

1、樹立公平、科學和規范的理財思路。四川省轉移支付本著公平、公開的原則，一般性轉移支付的測算辦法都向各級政府公開，縣級政府可以根據測算公式進行測算，以印證上級撥付資金是否準確。轉移支付測算過程中完全依靠省統計局和省級各主管部門公開發布的相關數據資料作為測算依據，涉及的具體指標包括總人口、國土面積、耕地面積、學生人數、海拔、溫度、物價等近百個，涉及的相關數據幾千個。目前，全省對下一般性轉移支付已經成為公開化、規范化資金分配的示范，影響著其他資金也逐步向“因素法”方向轉變。同時，省以下各級政府對一般性轉移支付測算體系存在的問題可以及時反饋，展開民主討論，為進一步完善一般性轉移支付體系形成了一種良好的民主氛圍。

2、增強基層政府提供公共服務能力。通過多年的努力，四川省根據轉移支付的功能目標，逐步建立了由一般性轉移支付為主體，特殊轉移支付、政策性轉移支付和專項轉移支付等組成的轉移支付體系，提高了基層政府提供公共服務的能力。2010年，四川省對縣級轉移財力達1257.77億元，占縣級可用財力1928.57億元的65%。有61個縣轉移支付占到其財力的50%以上，其中有41個縣財力性轉移支付超過其自有財力。

3、縣級財力非均衡狀況得到較大改善。為了對轉移支付對四川省縣級財力均等化效應有一個大致量化的評估，將本文第一部分剔除的因素重新加入計算，其中包括：一般性轉移支付、增加工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、民族地區轉移支付補助、革命老區轉移支付、專項轉移支付、增發國債補助、原體制補助、調整收入任務增加數9項因素，四川省的預算收入分布基尼系數和縣域財力差異系數分別為0.49和0.14，基本上達到了比較均衡的范圍。1998-2010年間，全省184個縣（區），縣級人均地方一般收入、縣級人均地方一般預算支出、按縣域總人口計算人均可用財力和財政供養人口人均可用財力四項指標的差異程度均出現明顯改善。

4、促進民族團結，增強全省凝聚力。四川省一般性轉移支付在對民族自治地方計算補助時，所使用的補助系數比一般地區高出5個百分點，對民族自治且屬于國家和省重點扶持的縣，轉移支付扶持力度更大。近年來省對民族自治地方的一般性轉移支付占到全省對下補助的60%以上，加大對民族自治地方財政轉移支付的力度，有效保障民族自治地方對機關行政事業人員工資、機關正常運轉及基本公共服務經費的支出；加快了民族自治地方經濟發展和社會進步，促進了全省各民族之間的團結，增強了全省的凝聚力，為構建和諧的社會環境奠定了良好基礎。

三、建立縣級基本財力保障機制政策建議

（一）進一步明確省、市、縣三級財政職能作用

首先，省級財政要通過規范財政轉移支付制度，實施激勵與約束并重的保障辦法，加大對財力困難縣(市)的獎補力度。一是實施財力傾斜，加大對縣級的轉移支付力度，不斷提高基層政府提供公共服務的能力；二是對縣級消化基本財力保障缺口實行獎勵；三是根據縣基本財力保障缺口的大小予以適當補助；四是建立對基本財力保障缺口擴大的約束機制，對當年缺口額不減反增的縣，省財政相應扣減以往年度獎勵額基數。

其次，市級財政強化幫扶責任，對縣級積極予以財力支持。一是繼續加大對所轄財力薄弱縣級的幫扶力度，不斷提高縣級財力保障水平，支持縣級民生等社會事業發展，幫助彌補縣級基本財力保障缺口；二是不得通過調整財政體制或在體制外向縣另行集中財力。

再次，縣級通過自身努力，加快發展，不斷提高基本財力保障水平。一是充分運用和發揮激勵型財政機制的政策激勵效應，進一步加快縣域經濟財政發展，逐步提高基本財力保障水平；二是調整優化財政支出結構，合理安排預算，將財力優先用于保障基本支出，確保縣級有關部門和鎮(鄉)運轉的基本財力需要，確保教育、醫療衛生、社會保障等民生政策有效落實。

建議由省級財政擔任建立縣級基本財力保障機制的職能主體，是基于以下考慮：建立縣級基本財力保障機制，實行財力差異調控，涉及政府的層級設立、政府間的財政關系等重大問題。財政支出層級越高，責任越大，越有利于集中財力，越有利于實行財力差異調控，實現均等化。四川省各縣距離半徑較大，在“省直管縣”、“鄉財縣管”改革方面已經取得了成效和經驗，建立縣級基本財力保障機制，財政支出責任由省級財政承擔較為合適。

（二）根據縣級財力差異狀況，建立不同層次的縣級基本財力保障機制

一是確定縣政府的收入范圍及征管權限。將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市縣的主體稅種。改變共享稅過多、共享稅分成不合理的現象，保證縣級財政的自主收入。二是確定縣級政府的非稅收入。明確縣級政府非稅收入的審批、立項、標準確定、征收管理、票據管理的權限，保證縣鄉的非稅收入。三是合理測算分析縣級財政基本支出需要，在合理確定縣級財政基本支出最低保障線的基礎上，按照確定的縣級財力最低保障標準，扣除前兩項資金數，差額部分的資金，由省對縣一般性轉移支付予以解決。四是區別情況，分別對待。對經濟較發達、財力較好的縣，保證其既得利益，對財力水平低于最低保障線的困難縣，省級財政給予轉移支付，并明確省級財政對各縣的財力性轉移支付數額在本屆政府任期內，只增不減。

（三）制定縣級基本財力保障范圍和保障標準

以目前中央與地方政府間支出責任劃分為前提，立足現有財政支出責任關系，從基本公共服務支出事項入手，對支出事項政策內容、政策標準、負擔比例、執行時間、資金來源等方面進行全面清理。在合理界定基本公共服務保障范圍的基礎上，測算基本公共服務最低保障需求，同時測算縣級基本公共服務實際保障水平。根據平均有效稅率測算段的標準稅收收入、據實計算的部分非稅收入、上級財政安排的一般性轉移支付和用于基本公共服務方面專項轉移支付等因素測算縣級基本公共服務實際保障水平。上述兩項測算完成后，以最低保障需求與實際保障能力的差額作為縣級基本公共服務最低保障需求的缺口，考慮縣級人均基本公共服務支出水平與全省平均水平之間的差異和基本公共服務支出占財力總量的比重等相關因素，科學評價縣級基本公共服務保障能力，為建立縣級基本財力保障機制提供測算依據。

建立縣級基本財力保障機制的重點和核心是對縣級財力保障范圍和保障標準的測算。保障范圍主要包括行政事業單位人員基本工資、津貼補貼、公用經費、民生支出和其他必要支出等。縣級財政保障的范圍包括人員經費、公用經費、民生支出以及其他必要支出。其中，人員經費包括國家統一出臺的基本工資、獎金和津貼補貼，離退休人員離退休費，工資性附加支出，規范津補貼支出等項目；公用經費包括辦公費等商品和服務支出，辦公設備購置等支出；民生支出主要包括國家和省有關政策規定涉及的農業、教育、社會保障、醫療衛生、科學技術、文化、計劃生育和村級經費等項目的支出；其他必要支出包括城市維護建設、鄉村道路建設等基本建設支出以及其他社會事業發展支出。縣級基本財力保障標準，是指縣鄉政府在履行公共職能和提供公共服務過程中最基本的財力標準需要，或稱之為最低層次的財力需要。確定縣級基本財力保障標準，必須在綜合考慮當地財政供養系數、區域面積、地形結構、可用財力等具體影響因素的基礎上，具體確定縣級財政供養人口標準和財政定額標準。

保障標準的測算重點考慮的重要因素有：①標準財政供養人員數量是決定縣級財政人員經費和公用經費支出的最重要的影響因素，對財政供養系數的確定是保障縣級財政供養人員經費和公用經費的基礎性標準，財政供養人員數量與地域人口數量成正比變化；財政供養系數與地域人口數量成反比變化。總體來講，人口大縣供養人員較多，但供養系數較低；人口小縣供養人員較少，但供養系數較高。②公共服務成本集中體現在公用經費的開支上，在縣域管轄人口數量既定的基礎上，縣域面積越大，居民越分散，政府服務和管理付出的成本也就越高，不僅所需要的公教人員越多，其公用經費花費也越多。因此，每平方公里的人員數量，是衡量縣級財政支出標準的一個影響因素。③縣域地形結構對縣級基本財力支付標準的影響是在其他因素既定的條件下，平原地形的政府服務和管理成本相對較低，越是山區的地形結構，政府服務和管理付出的成本越高，所需要的經費開支標準越高。④從事權與財力配置上講，一級政府有一級事權，一級事權有相對應的可用財力。根據這一設立原則，一個地方的可用財力應包括兩部分：首先，履行一級事權所需的非人力資源財力，主要指物質資料、生產工具等。其次，完成一級事權所需配備的人力資源所需財力，主要指生產與再生產的補償財力，如工資、獎勵、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級政府的事權是基本一致的，公共支出也應該是一致的。但由于各級的工資標準、地域人口、可用財力不同，財政供養系數必然是不同的。

（四）調整財政體制，規范省以下轉移支付制度

縣級財力的來源是由其財政體制所決定的，可以根據其內容變動情況細分為兩個部分，一部分是固定的財政收支項目及其基數，另一部分是經常變動的各項政策及其相應的轉移支付補助。目前的情況是，縣級財政與省、市兩級政府分成得到的全部財力和通過本級政府組織的全部收入，受財政管理體制的制約而增長乏力；上級政府財政通過轉移支付方式給予縣級政府的財力性補助收入，受轉移支付制度設計缺陷而難以達到彌補保障基本支出需求缺口的目標。因此，需要通過對財政管理體制的調整，完善現行轉移支付制度，彌補縣級財力缺口。

為此建議：一是擴大一般性轉移支付規模，完善均衡性轉移支付辦法。加大對下轉移支付力度，逐步建立穩定增長機制，將按因素分配、具有一般性轉移支付性質的專項轉移支付，納入一般性轉移支付統一分配。考慮推進產業結構調整、轉變經濟發展方式等宏觀政策以及重大減收增支政策對地方財政經濟的影響，加大對經濟基礎薄弱、結構調整壓力較大、歷史負擔重地區的支持力度。密切關注宏觀經濟政策影響，對區域性、共同性財政問題進行專題分析研究，選取客觀因素對轉移支付分配進行修正，客觀公平地反映不同發展階段、不同經濟結構、不同區位環境的地區的實際需求。建立均衡性轉移支付運用報告和評價制度，逐步建立起跟蹤檢查與對市縣的績效評價制度，努力提高轉移支付資金的使用效益。二是加大專項轉移支付資金整合力度，發揮資金合力。嚴格控制新增項目，清理整合現行專項轉移支付項目。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目應予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目應逐步予以整合。每一項專項轉移支付資金的設立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據和目標任務。對保留的專項轉移支付項目，逐步建立項目庫，實行科學化、規范化管理。三是加強轉移支付資金監管，提升資金使用績效。深入實施財政支出績效評價，完善評價指標體系，深化項目支出績效評價，擴大部門績效評價試點，開展一般性轉移支付績效評價試點。強化評價結果運用，將評價結果作為對下轉移支付分配的重要依據，優化項目決策程序，健全項目管理制度。四是研究探索省以下橫向轉移支付制度，促進區域協調發展。四川省地區間經濟發展差距過大，而省級財力有限，僅靠省對下轉移支付，短期內難以推進地區間基本公共服務均等化。可研究探索建立橫向轉移支付制度，強化發達地區先富幫后富的責任，幫助欠發達地區提高基本公共服務水平。

（五）強化配套改革，提高資金使用效益

一是明確縣鄉政府支出責任。縣級基本財力保障機制需明確，凡屬于省、市政府承擔的支出責任，同級財政要全額保障經費，不得以任何形式轉嫁給縣級政府。省、市政府委托縣政府承辦的事務，要足額安排專項經費，不留資金缺口。屬于各級政府的共同事務，要盡可能降低財政困難縣鄉的資金負擔比例。屬于跨區域的公共事務，要根據各方面受益情況，并考慮縣級財政實際承受能力，合理確定分擔比例。除國務院和省政府另有規定外，其他專項撥款，一律不得要求縣鄉政府進行配套，也不得因縣無力落實配套資金而減少對其專項資金扶持。二是嚴格確定縣級財政支出順序。用于基本財力保障的資金，首先要用于保證基層政權正常運轉和社會保障對象補助支出需要，其次是安排農業、教育、科技、衛生等事關經濟社會發展的支出，再次是根據財力可能辦些改善人民生產生活條件的實事。三是強化縣級財政支出管理。要合理安排預算，硬化縣鄉財政預算約束，沒有預算不得隨意支出。采取有效措施，優化支出結構，加強財政資金使用管理，努力確保縣鄉政府機構運轉和公共服務支出的需要。四是推進縣級預算管理制度改革。縣級基本財力保障機制要與推進部門預算、國庫集中收付和政府采購制度等改革結合起來，切實提高縣鄉財政資金分配和使用的安全性、規范性及有效性。

課題組組長：李登全

課題組副組長：付小華

課題主持人：陳格楠（執筆）

課題組成員：付小華 陳格楠 郭 玥蔣雪峰