構(gòu)建和完善我國慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

■吳顯華 歐陽鳳蓮

一、提出問題

慈善組織的財(cái)務(wù)問題一直是我國慈善領(lǐng)域備受關(guān)注的主題之一，相關(guān)事件層出不窮。從本世紀(jì)初的“中國青基會(huì)希望工程事件”、“付廣榮事件”、“胡曼莉事件”到2011年的“中國紅十字會(huì)事件”和“河南宋基會(huì)事件”，再到2012年2月的“河南慈善總會(huì)10 萬元善款事件”，充分暴露出當(dāng)前階段我國慈善組織在財(cái)務(wù)上存在的問題。這些問題使慈善組織形象受損、公信力大幅度下降、部分行為偏離慈善宗旨，已經(jīng)嚴(yán)重影響到慈善事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，構(gòu)建和完善慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督是刻不容緩的事情。

二、我國慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀及成因分析

慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督是指政府等相關(guān)監(jiān)督主體依據(jù)相關(guān)法規(guī)對慈善組織資金的籌集、管理和使用等方面進(jìn)行監(jiān)管，以保證慈善資金的安全、保值增值、規(guī)范和高效使用，使慈善組織更好地服務(wù)社會(huì)。

我國慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀可以概括為：外部監(jiān)督不到位，內(nèi)部監(jiān)督基本缺失，內(nèi)外部監(jiān)督缺乏充分的協(xié)作。究其原因有如下幾個(gè)方面：

（一）法律制度不完善，對現(xiàn)有法制缺乏真正的貫徹落實(shí)

目前我國還沒有專門針對慈善組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的法制，只是參照一些相關(guān)的法制來執(zhí)行，最主要就是《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。但這兩項(xiàng)制度并不完全適用于慈善組織，《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》 缺乏針對性，因?yàn)榇壬平M織只是非營利組織中的一種；《基金會(huì)管理?xiàng)l例》缺乏普適性，因?yàn)榛饡?huì)只是慈善組織中的一種。法制不完善導(dǎo)致對慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督就缺少監(jiān)督的依據(jù)和規(guī)范，例如法制沒有明確監(jiān)督主體、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督主體和客體的權(quán)責(zé)，這樣就導(dǎo)致監(jiān)督者和被監(jiān)督者都沒有受到很好地規(guī)范和約束：監(jiān)督者不知道該如何監(jiān)督，監(jiān)督不到位甚至缺位，被監(jiān)督者趁機(jī)規(guī)避監(jiān)督，客觀上形成了二者之間的“制度合謀”，使財(cái)務(wù)監(jiān)督名存實(shí)亡。

（二）政府對慈善組織實(shí)行雙重管理體制

根據(jù) 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，我國對慈善組織實(shí)行雙重管理體制，即受民政部門和業(yè)務(wù)主管部門管理。這種體制似乎是慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的雙保險(xiǎn)，因?yàn)榧扔忻裾块T承擔(dān)依法登記管理和依法監(jiān)督職責(zé)，又有業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和具體日常管理。但實(shí)際上它是造成慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位的重要體制原因。其一，民政部門和業(yè)務(wù)主管部門雖然都有監(jiān)督管理的職責(zé)，但畢竟是兩個(gè)不同的部門，部門利益和政策不完全一致，難免產(chǎn)生推諉。“雙重管理體制因此實(shí)際簡化成為一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制。無論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任?！笨梢?，這兩個(gè)部門都不想多承擔(dān)責(zé)任，都希望對方去監(jiān)督，最終導(dǎo)致監(jiān)督不到位，甚至無人監(jiān)督的局面。

（三）監(jiān)督渠道不通暢

其一，由于對慈善組織信息公開沒有做強(qiáng)制性要求，所以目前慈善組織信息公開程度低，尤其是財(cái)務(wù)信息。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的 《2010年度中國慈善透明報(bào)告》表明，超過九成社會(huì)公眾表示對當(dāng)前中國慈善信息公開情況不滿意或不太滿意。財(cái)務(wù)信息不透明，監(jiān)督主體就不能有效地進(jìn)行監(jiān)督。其二，由于對慈善組織的進(jìn)入規(guī)制非常嚴(yán)格，導(dǎo)致許多慈善組織無法在民政部門獲得合法資格，它們只能成為工商注冊或未注冊的民間草根組織，對這些組織無法進(jìn)行監(jiān)督。其三，部分有政府背景的慈善組織憑借政府權(quán)力的庇護(hù)而設(shè)置監(jiān)督障礙或者直接規(guī)避監(jiān)督。在這些慈善組織中，要么業(yè)務(wù)主管部門是政府機(jī)構(gòu)，要么工作人員或主要負(fù)責(zé)人或者資金來源都與政府有著緊密的聯(lián)系。這樣，對慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督在一定意義上就相當(dāng)于對政府的監(jiān)督，往往容易導(dǎo)致監(jiān)督失靈。

（四）慈善組織自律意識(shí)淡薄，自律動(dòng)力不足

從總體情況看，慈善組織自律意識(shí)非常淡薄，自律動(dòng)力不足，整個(gè)慈善行業(yè)自律氛圍還沒有真正形成。它們并沒有把自律作為自身健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，也沒有意識(shí)到自律是提升公信力的基礎(chǔ)，更沒有意識(shí)到肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任和所追求的宗旨要求其自律。慈善組織內(nèi)部自律要求組建內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)以及主動(dòng)披露財(cái)務(wù)信息等，這些都會(huì)增加運(yùn)營成本，所以慈善組織沒有動(dòng)力去做這些事情。

（五）社會(huì)大眾監(jiān)督意識(shí)淡薄，監(jiān)督能力有限

國民慈善意識(shí)淡薄，其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是缺少對慈善組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的意識(shí)。絕大多數(shù)國民，尤其是捐贈(zèng)數(shù)額較小的國民往往都不會(huì)去監(jiān)督慈善資金的流向及所產(chǎn)生的社會(huì)效益，他們只求自己捐贈(zèng)行善，至于慈善組織如何運(yùn)用善款他們管不了，也不想管。慈善受益者更不會(huì)想到要去監(jiān)督慈善組織，他們認(rèn)為自己受益了，對慈善組織能做的就是感謝。另外，對慈善組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督需要一定的專業(yè)知識(shí)，否則很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。普通老百姓是非專業(yè)人士，在監(jiān)督方面往往是力不從心，這樣就制約了社會(huì)監(jiān)督。

三、構(gòu)建和完善我國慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的對策

（一）制定和完善相關(guān)法制，并真正貫徹實(shí)施

《非營利組織會(huì)計(jì)制度》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都只是部門規(guī)章條例，缺少法律的強(qiáng)制性。沒有規(guī)矩，不成方圓。要規(guī)范慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督就應(yīng)該出臺(tái)專門針對慈善組織的法律，并提高立法層次，提高約束力。例如，要加快《慈善事業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)，這是慈善事業(yè)的根本大法，應(yīng)該對慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督做出明確的規(guī)定，包括監(jiān)督的規(guī)范、監(jiān)督者和被監(jiān)督者的權(quán)責(zé)等方面。同時(shí)，需要提高違法成本，無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者一旦違法都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，包括從經(jīng)濟(jì)懲罰到刑事責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，必須真正貫徹落實(shí)法制，否則跟沒有法制的效果是一樣的?？梢姡瀼芈鋵?shí)健全的法制是規(guī)范慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的關(guān)鍵所在。

（二）改革雙重管理體制

雙重管理體制是規(guī)范慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的體制性障礙，需要進(jìn)行改革。目前，廣東省和北京市等地方已經(jīng)取消了雙重管理體制，實(shí)行慈善組織直接在民政部門登記而不再需要掛靠業(yè)務(wù)主管單位的單一管理體制。這能夠避免多頭監(jiān)督而推諉，有利于落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率?？梢姡瑢?shí)行單一管理體制更加有利于規(guī)范慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督。

（三）強(qiáng)制信息公開，制定公開規(guī)范

監(jiān)督者是通過慈善組織公開的信息來進(jìn)行監(jiān)督的，所以強(qiáng)制信息公開是規(guī)范監(jiān)督的前提。同時(shí)，政府應(yīng)該制定信息公開的規(guī)范，即應(yīng)該公開哪些信息、公開到什么程度。信息公開是為了更好地監(jiān)督，因此信息公開要適度和充分，公開的信息并不是越多越好，畢竟信息披露是需要成本的，但是必須滿足監(jiān)督需要。信息披露要兼顧到專業(yè)的和非專業(yè)的監(jiān)督主體的情況。例如，為了照顧大量非專業(yè)的社會(huì)公眾對慈善組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，就應(yīng)該進(jìn)行擴(kuò)展披露，即財(cái)務(wù)分析信息和非財(cái)務(wù)信息的擴(kuò)展披露，而后者有助于非專業(yè)的社會(huì)公眾了解慈善組織所提供的服務(wù)以及提供服務(wù)的效率與效果，彌補(bǔ)財(cái)務(wù)信息的不足。

（四）加強(qiáng)對慈善組織的服務(wù)和指導(dǎo)

我國對慈善組織是重管理輕服務(wù)，因此政府在加強(qiáng)對慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的同時(shí)要加大對其服務(wù)和指導(dǎo)的力度。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府加強(qiáng)對慈善組織的服務(wù)和指導(dǎo)也是為了更好地規(guī)范慈善組織的財(cái)務(wù)，降低產(chǎn)生財(cái)務(wù)問題的概率。大量的慈善組織，尤其是民間草根組織缺少專業(yè)的優(yōu)秀人才，專業(yè)化程度低，在規(guī)模、實(shí)力、業(yè)務(wù)能力和組織治理能力等方面稍遜一籌，更需要得到政府的服務(wù)與指導(dǎo)。一方面政府加強(qiáng)對慈善事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和策略方面的研究，另一方面還可以通過對慈善組織工作人員進(jìn)行理論和實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)與指導(dǎo)，提升他們在資金籌集、管理和使用等方面的能力，從而有利于提高財(cái)務(wù)的規(guī)范性。

（五）培養(yǎng)社會(huì)大眾的監(jiān)督意識(shí)

要讓捐贈(zèng)者意識(shí)到對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督是捐贈(zèng)者的一項(xiàng)權(quán)利，而且是在維護(hù)自己的權(quán)益。更為重要的是要讓慈善受益者也有監(jiān)督意識(shí)，真正行使監(jiān)督權(quán)。受益者對慈善組織的監(jiān)督比較少，因?yàn)槭芤嬲叨际巧鐣?huì)弱勢群體，經(jīng)濟(jì)收入低，社會(huì)地位低下，文化程度低，維權(quán)意識(shí)淡薄。在傳統(tǒng)觀念中，受益者覺得自己得到慈善組織的恩惠，只有感恩戴德，哪里還敢監(jiān)督慈善組織的。但是，在2012年2月18日《新京報(bào)》報(bào)道的“河南慈善總會(huì)10 萬元善款”的事件中，正是受益者代表馮紅梅的監(jiān)督才使這10萬元善款現(xiàn)身。這件事就給我們一個(gè)啟示：要讓受益者突破傳統(tǒng)觀念的束縛，對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。其實(shí)，受益者監(jiān)督慈善組織也是為了更好地維護(hù)自身利益。實(shí)際上，與其他監(jiān)督主體相比，受益者對慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督具有優(yōu)勢，因?yàn)槭芤嬲呤谴壬瀑Y金最終流向之處，對資金的發(fā)放和效益有著親身的感受，監(jiān)督起來就更加客觀和準(zhǔn)確。其實(shí)，受益者對慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的方式也非常簡單，就是如實(shí)反饋相關(guān)信息。

（六）加強(qiáng)審計(jì)

審計(jì)是對慈善組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的最有效手段之一，也是必不可少的環(huán)節(jié)。應(yīng)該建立三審制度，即分別由三種不同的機(jī)構(gòu)分步驟進(jìn)行審計(jì)。一審由慈善組織內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，二審由獨(dú)立于政府和慈善組織的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所，確保審計(jì)的公正與客觀，三審由國家相關(guān)部門進(jìn)行，包括稅務(wù)、財(cái)政、銀行等部門。三審的方式有兩種：一是全審，二是抽審。全審就是對所有的慈善組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，但是成本非常大。抽審就抽取部分慈善組織進(jìn)行審計(jì)，既節(jié)省成本又突出重點(diǎn)。選擇抽審對象的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)：一是有“前科”的慈善組織，二是自審結(jié)果與獨(dú)立審計(jì)結(jié)果有出入的慈善組織。

(七)加強(qiáng)行業(yè)自律

其一，培育良性競爭的慈善市場環(huán)境。我國慈善組織自律動(dòng)力不足，其中一個(gè)重要的原因就是還沒有形成良性競爭的慈善市場環(huán)境。因?yàn)槲覈壬瀑Y源被一些有著政府背景、規(guī)模和實(shí)力超群的大型慈善組織所壟斷。因此，要打破行政壟斷格局，無論什么類型的慈善組織都要在市場中公平競爭，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。這樣，能夠給慈善組織壓力，從而增強(qiáng)其自律的動(dòng)力。這是一個(gè)從行業(yè)外部環(huán)境來促進(jìn)行業(yè)自律的舉措。其二，從行業(yè)內(nèi)部來促進(jìn)行業(yè)自律。首先，慈善組織內(nèi)部完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和治理結(jié)構(gòu)，形成內(nèi)控機(jī)制。其次，要成立一個(gè)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，它肩負(fù)著監(jiān)督、指導(dǎo)行業(yè)自律和互律的職責(zé)。

總之，對慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督要多管齊下，形成有效的組合。要改變重事后監(jiān)督輕事前事中監(jiān)督的做法，應(yīng)該把監(jiān)督重心前移，即注重事前和事中監(jiān)督，注重日常監(jiān)督。這樣能夠防微杜漸，降低成本，減少損失，減輕對慈善組織發(fā)展的沖擊。二是要把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，并以內(nèi)部監(jiān)督為根本，強(qiáng)化自律。三是要逐步形成“以法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、行業(yè)自律相結(jié)合”的慈善組織財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。★